Una de las principales debilidades del sistema actual es que la cantidad de divisas que entra a la economía sea menor que la que sale, lo que provocaría iliquidez monetaria. La principal fuente de entrada y salida de divisas es la balanza comercial, es decir, los flujos de importaciones y exportaciones de bienes y servicios. Ante esto, el gobierno del Presidente Rafael Correa, ha aplicado mecanismos heterodoxos para intentar controlar la salida de divisas de la economía ecuatoriana, ya que, cuando se adoptó el dólar estadounidense como moneda nacional se perdió la capacidad de controlar el tipo de cambio nominal. En diciembre de 2007, la Asamblea Constituyente expide la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador, amparada en “la obligación del Estado de procurar una distribución equitativa de la riqueza y en el principio de que el sistema tributario constituye un elemento importante de la política fiscal”, en la que consta la creación del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD).
El artículo 156 de dicha Ley describía el hecho generador del ISD:
“Art. 156.- Hecho generador.- El hecho generador de este impuesto lo constituye la transferencia o traslado de divisas al exterior en efectivo o a través de el giro de cheques, transferencias, envíos, retiros o pagos de cualquier naturaleza realizados
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con o sin la intermediación de instituciones del sistema financiero.” (Ley Reformatoria Para La Equidad Tributaria en el Ecuador, 2007)
La tasa impositiva del ISD se fijó en el 0.5%. Los pagos por concepto de importaciones estaban exonerados del pago del ISD según constaba en el artículo 159, literal a) de la misma Ley.
En mayo del 2008 se publica en el Registro Oficial el Decreto Ejecutivo 1058, en el que se expide el Reglamento para la Aplicación del Impuesto a la Salida de Divisas, donde se ratifica la exención del pago del impuesto a las importaciones y se exceptúan del pago del ISD a las transferencias o envíos de divisas realizadas por instituciones del Estado.
En diciembre de 2008, mediante la aprobación de la Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador (2008), se duplica la tasa del ISD al 1%. Se eliminan las exenciones a las importaciones y se incluye como hecho generador del impuesto el pago de bienes importados, realizado por empresas o personas naturales, que se paguen con fondos en el exterior. Sin embargo, en la reforma del Reglamento para la aplicación del ISD publicada en febrero de 2009, se agrega el artículo innumerado a continuación del artículo 10, que dice:
“Art. (…).-Momento del pago en el caso de importaciones: En el caso de que el pago de la importación se realice a través de transferencias o envíos de divisas, los agentes de retención y percepción cobrarán el impuesto al momento de la
transferencia o envío.” (Decreto ejecutivo 1561, 2009)
En la práctica, esto significó que todos los pagos realizados por importaciones sean sujetos del pago del Impuesto a la Salida de Divisas.
El ISD nuevamente se duplica en diciembre de 2009, pasando al 2%, mediante la publicación de la Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria (2009). En esta reforma se introduce la posibilidad de usar el pago del ISD como crédito tributario del Impuesto a la Renta del año corriente si los bienes que se importan son materias primas o bienes de capital, siempre que estos bienes tengan un arancel ad-valorem de 0% al momento de nacionalizarlos. En esta reforma se incluye la exención explicita del pago del ISD a las instituciones del Estado, incluidas las empresas públicas.
En abril del 2011, se reforma nuevamente el Reglamento para la aplicación del ISD para exonerar del pago del impuesto a las transferencias o envíos de divisas efectuados para pagar importaciones de bienes y servicios que se relacionen con la actividad económica de
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las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE) que se crean al amparo del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones aprobado por la Asamblea Nacional en noviembre de 2010.
Finalmente, en noviembre de 2011, mediante la aprobación de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado se fija la tarifa del ISD en 5%, y se amplía a 5 años la facultad de usar el pago del ISD como crédito tributario para el pago del Impuesto a la Renta. Dentro de esta reforma también se crea el Comité de Política Tributaria, el cual se encarga de definir una lista con los bienes de capital y materias primas cuyo pago por el ISD puede ser utilizado como crédito tributario.
Hasta el 2012, las exenciones del Impuesto a la Salida de Divisas previstas en la Ley para la Equidad Tributaria y en sus posteriores reformas son:
Los traslados de efectivo hasta una fracción básica desgravada de impuesto a la renta de personas naturales realizadas por ciudadanos ecuatorianos y extranjeros que abandonen el país.
Las transferencias realizadas al exterior de hasta 1000 dólares, recayendo el gravamen sobre lo que supere tal valor. Si la transferencia se realiza con tarjetas de crédito o de débito no se aplica esta exención.
Los pagos realizados al exterior por concepto de dividendos distribuidos por sociedades nacionales o extranjeras domiciliadas en el Ecuador, siempre y cuando la sociedad o la persona natural no esté domiciliada en paraísos fiscales o jurisdicciones de menor imposición.
También el Reglamento para la Aplicación del Impuesto a la salida de Divisas y sus reformas prevé algunas exenciones adicionales:
Las transferencias o envíos efectuados al exterior por parte de administradores y operadores de las Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE) por concepto de importaciones de bienes y servicios relacionados directamente con su actividad autorizada.
Los pagos realizados al exterior por concepto de amortización de capital e intereses, generados sobre créditos otorgados por instituciones financieras internacionales, con un plazo mayor a un año.
Los efectos personales de viaje.
Menajes de casa y equipos de trabajo.
Envíos de socorro por catástrofes naturales o siniestros análogos a favor de entidades públicas o de organizaciones privadas de beneficencia o de socorro
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Donaciones provenientes del exterior autorizado por el Servicio Nacional de Aduanas.
Féretros o ánforas que contengan cadáveres o restos humanos
Muestras sin valor comercial.
Las previstas en la Ley de Inmunidades, Privilegios y Franquicias Diplomáticas.
Fluidos, tejidos y órganos biológicos humanos, para procedimiento médico a realizarse.
Las transferencias realizadas al exterior hasta USD 1.000,00
Las importaciones de bienes realizadas por las ZEDEs no influyen en este estudio porque hasta el año 2012 no se había creado ninguna ZEDE.
Conviene tomar en cuenta también que la justificación política del ISD ha ido cambiando desde su creación. Así, el ISD se creó inicialmente para evitar la salida de capitales mediante transferencias. En las posteriores reformas, que incluyeron el cobro del impuesto a las importaciones, la justificación fue la de proteger la balanza comercial que, debido a la estructura de la economía ecuatoriana, depende fundamentalmente de las exportaciones petroleras.
En 2011, Carlos Marx Carrasco, entonces director del Servicio de Rentas Internas (SRI), en una reunión empresarial, al explicar el aumento del ISD del 2% al 5% se refirió en los siguientes términos:
“Parece que la sociedad aún no alcanza a comprender el problema macroeconómico
que tenemos por estar dolarizados. Acá ocurre que las exportaciones privadas no
financian las importaciones privadas y ahí está el problema” (elcomercio.com, 2011)
Asimismo, en noviembre de 2011, el entonces ministro coordinador de la Política Económica, Santiago León, se refirió en una entrevista al aumento del ISD como una “medida dura pero necesaria” para evitar lo que él llamó “una salida indiscriminada de dólares” (SAFIQY, 2011).
Este aspecto es importante si quisiéramos analizar el impacto del ISD incluyendo el rol de las expectativas en el comportamiento de las personas y empresas ante futuros cambios en la tasa del impuesto. La influencia de las expectativas en los agentes económicos relativos a la aplicación del ISD podría ser un buen tema de estudio para futuros trabajos de investigación.
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