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Ubicación institucional del Ministerio Público y sus relaciones con otros poderes del estado

El artículo 80ª de la Constitución Política y el artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público establecen la autonomía del Ministerio Público en relación con las funciones públicas. Otros países han seguido el modelo autónomo o de extrapoder como Bolivia, Guatemala, Perú, Venezuela entre otros.

La cuestión institucional del Ministerio Público no es nada irrelevante ya que ha traído acaloradas discusiones. Hay varias posiciones al respecto:

1. - Dependencia Institucional del Poder Judicial. Este modelo plantea que el Ministerio Público es concebido más bien como un órgano colaborador de la jurisdicción que debe ceñir sus actuaciones a los principios de legalidad, imparcialidad y objetividad, con pleno respeto a las garantías del debido proceso.

• Este planteamiento lleva a una confusión entre las funciones que cumple el Ministerio

Público y el Poder Judicial, sin embargo el principio político de separación de poderes y el principio acusatorio determinan una estricta división funcional entre fiscales y jueces. La dependencia del Ministerio Público al Poder Judicial haría inoficiosa la atribución de las funciones de investigar y juzgar en diferentes órganos.

• Por otro lado se le objeta a este sistema la imposibilidad de formular una política de

2. - Dependencia institucional del Poder Legislativo. Se ha conservado más bien como un planteamiento teórico. Es designado por el Parlamento y responde ante él mismo. Una ventaja es su innegable legitimidad en un sistema democrático. Tiene muchas ventajas, pero como única desventaja, podemos señalar la falta de homogeneidad política para la formulación de criterios unitarios y coherentes de persecución penal publica y el sometimiento indeseable del Ministerio Público a loa avatares de la lucha política en el Parlamento.

3. - Dependencia institucional del Poder Ejecutivo. Es más tradicional y con mayor relevancia práctica. Es adoptado por Alemania, Francia o Estados Unidos. Es el principal para efectos de la coherencia institucional, la unidad, la indivisibilidad del órgano y la subordinación jerárquica. Además que es una garantía para el ciudadano.

• Se argumenta diciendo que si se quiere tener una política criminal democrática y

transparente, el Poder Ejecutivo es el mejor instrumento para canalizar tales decisiones y hacerse responsable frente a la sociedad.

• Sin embargo presenta la dificultad que entraña conciliar dos grupos de valores no siempre

compatibles: la legalidad y la igual protección de los derechos ciudadanos. La diferencia surge cuando hay controversia en la aplicación de normas cuya legalidad está sujeta a control de desviaciones de carácter político-administrativo. A pesar de esto, se ha mantenido y se han buscado soluciones al tema, como la creación de un fiscal ad-hoc para la persecución de delitos de corrupción fiscal.

4. - Autonomía institucional del Ministerio Público. En este esquema el Ministerio Público no depende de ninguno de los 3 poderes clásicos del estado y se plantea como un órgano de extrapoder. Esta postura, no exenta de críticas ni de interrogantes, se intenta evitar los peligros de judicializacion o de manipulación política que exhiben los otros modelos.

• Las mayores criticas giran en torno a la falta de democracia en su composición. Por ello, la

cuestión crucial es delimitar las relaciones del Ministerio Público con los demás poderes del estado, la inclusión de un sistema de controles recíprocos y de responsabilidades para evitar la tendencia del poder al abuso y a la arbitrariedad.

• El diseño constitucional y legal de controles del Ministerio Público chileno plantea,

fundamentalmente, en 3 dimensiones:

a) En el control que ejercen otros poderes del estado (control político)

b) En el control que se ejerce dentro del procedimiento penal (control procesal).

c) En el control que se ejerce internamente, en virtud del principio de jerarquía (control jerárquico, disciplinario).

Controles del Ministerio Público

1. - Control Político. Este control da origen a la denominada responsabilidad política del Ministerio Público que, en rigor, y teniendo en consideración a la regulación tiene más rasgos jurídicos que políticos.

• El Fiscal Nacional y los Fiscales Regionales sólo podrán ser removidos por la Corte

Suprema, a requerimiento de: a) El Presidente de la República;

b) El Presidente de la Cámara de Diputados o; c) Por el voto de diez de sus miembros,

• Las causales son por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el

ejercicio de sus funciones.

• La solicitud de remoción señalará con claridad y precisión los hechos que configuraren la

causal invocada y a ella se acompañarán o se ofrecerán, si fuera el caso, los medios de prueba en que se fundare. Si la solicitud de remoción no cumpliere estos requisitos, el pleno, convocado al efecto, la declarará inadmisible en cuenta, sin más trámite.

• Admitida a tramitación la solicitud, el Presidente de la Corte Suprema dará traslado de ella

al fiscal inculpado, el que deberá ser evacuado dentro de los ocho días hábiles siguientes a la fecha de recepción del oficio respectivo, que le será remitido junto con sus antecedentes por la vía que se estimare más expedita.

• Evacuado el traslado o transcurrido el plazo previsto en el inciso precedente, el Presidente

de la Corte citará a una audiencia en que se recibirá la prueba que se hubiere ofrecido y designará el Ministro ante el cual deberá rendirse; efectuadas las diligencias o vencidos los plazos sin que se hubieren evacuado, ordenará traer los autos en relación ante el pleno de la Corte Suprema, especialmente convocado al efecto. La Corte Suprema sólo podrá decretar medidas para mejor resolver una vez terminada la vista de la causa. Para acordar la remoción, deberá reunirse el voto conforme de cuatro séptimos de sus miembros en ejercicio.

• Cualquiera de las partes podrá comparecer ante la Corte Suprema hasta antes de la vista de

la causa.

• La remoción de los Fiscales Regionales también podrá ser solicitada por el Fiscal Nacional.

Artículo 53 de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público y artículo 80 G de la Constitución Política.

• Mucho se discutió respecto a si la remoción debía producirse a través de este procedimiento

especial o por la vía del juicio político establecido en los 48 y 49 de la Constitución Política.

2. - Control Procesal. Son pequeños mecanismos procesales previstos en el Código Procesal Penal para controlar la actividad persecutoria del Ministerio Público, especialmente cuando afecten derechos fundamentales. Entre otros por ejemplo:

a) El Juez de Garantía debe autorizar todas las diligencias de investigación que priven al imputado o a terceros del ejercicio de los derechos que la Constitución Política asegura. Artículo 80ª inciso 3° de la Constitución Política; artículo 4 de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público; artículo 9 del Código Procesal Penal.

b) El Juez de Garantía tiene el control sobre la decisión del fiscal de no iniciar la investigación. Artículo 168 del Código Procesal Penal.

c) El Juez de Garantía decide sobre la aplicación del principio de oportunidad. Artículo 170 del Código Procesal Penal.

d) Al resolver sobre la solicitud de suspensión del procedimiento, de procedimiento abreviado o de sobreseimiento. Artículos 237, 256 y 410 del Código Procesal Penal.

• Un importante control sobre la actividad del Ministerio Público en el procedimiento es la

admisión restringida de la denominada acción popular, para ciertas infracciones cuya persecución puede verse obstaculizada por los poderes públicos que impliquen violaciones a los derechos fundamentales o que afecten bienes jurídicos colectivos o macro sociales. Así lo dispone el artículo 11 del Código Procesal Penal. Por ejemplo, los delitos de corrupción (delitos de probidad), delitos cometidos por funcionarios públicos que afecten derechos constitucionales, etc.

3. - Control Jerárquico. El Ministerio Público es una institución organizada jerárquicamente. Los fiscales tienen una responsabilidad disciplinaria, establecida en el artículo 45 de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público.

• El artículo 7 de la ley orgánica dice: Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su

competencia administrativa y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de las unidades y de la actuación de los funcionarios de su dependencia. Añade el artículo, este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones. Esta norma nos dice dos hipótesis:

a) Aquella que dice relación con los objetivos asignados por la ley a cada una de las unidades administrativas del Ministerio Público y, en general, a los criterios de actuación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la constitución y en las leyes fijados mediante instrucciones generales por el Fiscal Nacional de conformidad con el artículo 17 a) de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público.

b) La que dice relación más específicamente con el respeto de los principios de legalidad y objetividad, y de cumplimiento oportuno de las actuaciones procesales.

• Existen innumerables ocasiones donde puede haber inobservancia de estas normas en el

procedimiento. Para ello existen muchos mecanismos de reclamación, por ejemplo, la victima tiene el 170 del Código Procesal Penal, el imputado el 232 inciso 3 del Código Procesal Penal. La forma de efectuar estas reclamaciones está en el artículo 33 de la ley orgánica.

• La falta de cumplimiento oportuno de ciertas actuaciones puede determinar consecuencias

procesales definitivas e irreversibles, como el termino del procedimiento y la extinción de la acción penal (artículos 132, 247, 270, etc. del Código Procesal Penal)

• El procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad disciplinaria de los fiscales está en

los artículos 48 al 51 de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público y las sanciones van desde la amonestación privada a la remoción.

• La ley ha establecido incentivos por medio de bonos en dinero para mejorar la actuación de

los fiscales. Artículo 77 inciso 3° de la ley.

4. - El control ciudadano. Es de suma relevancia, ya que la ley orgánica hace posible un control público de la actividad del Ministerio Público y el acceso a la información por parte de los ciudadanos. Veremos algunas manifestaciones:

a) Se impone la obligación a las autoridades superiores del Ministerio Público de rendir cuenta, en audiencia publica, de las actividades del organismo a nivel nacional o regional. Artículos 21 y 36 de la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público.

b) Se impone a los fiscales y funcionarios del Ministerio Público el principio de transparencia de la función publica y sus actuaciones, con algunas limitaciones. Artículo 8 Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público. Las limitaciones están relacionadas con el secreto o reserva legal en ciertas actuaciones.