Como se mencionó anteriormente, al menos en términos teóricos, la unión aduanera implica tanto la conformación de un AEC entre las partes, como la implementación de instrumentos políticas comerciales comunes (instrumentos de defensa comercial, suscripción de acuerdos comerciales entre otros). Este punto es de suma relevancia, ya que los acuerdos comerciales suscritos por algún miembro de la unión aduanera en solitario, afectará de forma inmediata estas dos condiciones, debiendo ser consideradas excepciones, las que por tanto son contrarias a la consolidación del proceso de integración. Este hecho forma parte de la realidad actual de los procesos de integración de la región, siendo el caso de la CAN muy paradigmático (Perú no incorporó el arancel externo del bloque), pero como se mencionó anteriormente también existiendo este tipo de flexibilidades en el caso del MERCOSUR como el TLC firmado entre Uruguay y México en momentos en que el bloque enfrentaba una nueva tensión por el posible acercamiento de algunos de los socios a EEUU.
Cabe precisar que la relación entre el intento del gobierno uruguayo de negociar un TLC con la primera potencia mundial y la negociación con el MERCOSUR para avanzar con México de forma adelantada al resto de los miembros, fue confirmada por el Canciller uruguayo de la época, Didier Opertti.226 Es importante considerar que en la negociación entre Uruguay y México, ambos países se otorgaron preferencias recíprocas con un nivel de profundidad que no tienen los otros socios del MERCOSUR con el país azteca. 227 El cuestionamiento sobre las limitaciones que presenta la unión aduanera frente a la
posibilidad de negociar con terceros volvió al debate en el año 2006 cuando EEUU y Uruguay iniciaron contactos para suscribir entre ellos un acuerdo comercial del tipo TLC. Los dos casos mencionados son analizados de forma particular en los capítulos siguientes.
El efecto de la crisis regional iniciada con la devaluación de Brasil en 1999 generó diferencias entre los miembros, incluso entre Brasil y Argentina. La preocupación de Brasil de que alguno de los socios pueda avanzar en negociaciones comerciales con EEUU llevó al lanzamiento de una nueva etapa denominada “relanzamiento del MERCOSUR”, destacándose la ya comentada aprobación de la Decisión del Consejo del Mercado Común Nº32/00, donde se establece el compromiso de que los Estados partes negocien en forma conjunta, acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países de extrazona, a través de los cuales se otorguen preferencias arancelarias. Al respecto de la mencionada norma, el Director General de Asuntos para de Integración y MERCOSUR del Ministerio de Relaciones Exteriores, Álvaro Ons228 entendió que desde el punto de vista jurídico es al menos cuestionable que esta norma prohíba a los Estados miembros a negociar de forma conjunta. Incluso aseverando que la misma no fue incorporada por ningún miembro del bloque, ya que no tendría sentido semejante pérdida de soberanía.
En definitiva, la mencionada norma ratifica lo que ya estaba pactado y se desprende del artículo primero del Tratado de Asunción, pero que por los motivos expresados y especialmente por la posibilidad de que tanto Uruguay, pero especialmente Argentina se acerquen a EEUU, era necesario reforzar. Sobre el artículo mencionado, Ons entiende que el mismo es difuso, ya que más allá de lo planteado en el artículo primero, el artículo 8 prevé un período de transición que establece que se debe aplicar la cláusula NMF si un miembro negocia con terceros. Si bien el período de transición se previó hasta el 31 de diciembre de 1994, Ons cuestiona si no podría argumentarse que el período de transición en realidad no culminó.
Cabe recordar que en el mismo momento que el ex Presidente Jorge Batlle mostraba su interés en acercarse comercialmente con la primera potencia mundial, EEUU había manejado dicha posibilidad con el gobierno argentino (La Nación, 2001)229, la que había sido bien recibida, especialmente por el Ministro de Economía argentino de la época Domingo Cavallo. El interés del ministro por acercarse con EEUU fue confirmado por el ex Canciller de Uruguay Sergio Abreu. 230
En consecuencia, no es una novedad que Brasil haya sido el país que sostuvo con mayor firmeza el impedimento de suscribir acuerdos comerciales de forma bilateral, que a diferencia de la posición que en su momento sostuvo Argentina, indicó que si Uruguay suscribía un acuerdo con EEUU por fuera del bloque debería abandonarlo. Sobre la
227 Debe tenerse en cuenta que tanto Argentina como Brasil tienen acuerdos bilaterales con México en el
marco de la ALADI y el MERCOSUR posee un acuerdo marco con el país azteca. Todos estos acuerdos buscan ser profundizados.
228 Entrevistado por correo electrónico el 8 de agosto de 2014.
229 Consultado el 13 de enero de 2014. En: http://www.lanacion.com.ar/303449-eeuu-propuso-un-
acuerdo-y-la-argentina-lo-rechazo
posibilidad de que Uruguay negocie con EEUU siendo miembro del MERCOSUR, el ex Ministro de Economía argentino, Roberto Lavagna expresó “que frente a la eventualidad de que Uruguay haga algún acuerdo con Estados Unidos, no necesariamente eso es incompatible con el MERCOSUR” (Bouzas, et. al: pp. 36, 2006). Sobre el mismo punto en cuestión, consultado al Alto Representante General del MERCOSUR, Ivan Ramalho231 sobre la posibilidad de que algún miembro del bloque avance de forma bilateral, entendió que existe un impedimento que es la Decisión CMC Nº32/00, la que impide a los países negociar de forma independiente. A su vez, consideró que los miembros no deben negociar por separado, ya que los mismos pierden fuerza negociadora. Además, aseveró que el efecto político sería enorme, pero también el comercial, mencionando en particular el impacto en las inversiones. La posición sostenida por la alta autoridad del MERCOSUR confirmaría la posición contraria del bloque sobre esta posibilidad, la que coincide con la sostenida por Brasil, que como se comentó anteriormente es contrario a permitir flexibilidades de las pretendidas por Uruguay años atrás respecto a su posible negociación con EEUU.
Incluso, en el análisis realizado por la alta autoridad del bloque, no se le otorga importancia a si el mismo es o no una unión aduanera, si bien reconoció que el proceso de integración enfrenta algunas dificultades en el cumplimiento de ese objetivo. De cualquier forma, el impedimento de negociar acuerdos comerciales de forma separada al resto de los miembros, parece ser más una definición estratégica que económica o comercial, incluso jurídica. La visión de la alta autoridad del MERCOSUR coincide con lo planteado por el especialista Félix Peña; “si bien los socios están comprometidos a una unión aduanera con un arancel externo común, elemento clave de la distinción con profundo sentido político y no sólo económico entre “nosotros y ellos” – que de hecho ha sido concebido como un instrumento flexible funcional a requerimientos de estrategias comerciales de geometría variable, se observan tendencias crecientes a procurar enfoques diferenciados entre los socios al negociar con terceros países o con grupos de países”. Al respecto de la mencionada posibilidad, el experto entiende que la
misma desconoce las “profundas” consecuencias estratégicas y políticas de tal enfoque,
lo que coincide con la posición del Alto Representante del MERCOSUR recién señalada (Peña: pp.5, 2013).
Es bueno reseñar, que independientemente de las limitantes impuestas por una unión aduanera al margen de acción de la política comercial de los miembros, autores como Marcel Vaillant y Gerardo Caetano (2004), indicaban ocho años atrás sobre la necesidad de marcar dos planes en términos de inserción internacional. Por un lado, una apuesta a la profundización del bloque, ya que entienden evidente los beneficios obtenidos por un acuerdo que alcance mayores niveles de profundidad e institucionalidad, beneficios que también reconocen muchos otros autores e incluso la OMC (2011). Mientras que por
otro, el denominado “plan b” donde Uruguay debe hacer gestiones para alcanzar mayores grados de libertad para suscribir acuerdos comerciales con terceros países. El desafío estaría en poder articular paralelamente las dos estrategias.
Sobre el mismo tema, Isidoro Hodara (2006) explica que los emprendimientos de integración han encontrado a lo largo de su historia ocasiones en las que debieron optar
231 Entrevista personal realizada en la Secretaría del MERCOSUR el 13 de marzo de 2014, Montevideo,
entre, por un lado, apegarse a la rigidez del modelo ideal de integración elegido (unión aduanera, para el caso del MERCOSUR) o, por otro, consensuar apartamientos del modelo que permitiesen desarrollar y fortalecieran la cohesión entre los países miembros, posición que también ha sido planteada por otros autores como Félix Peña (2013), recomendando una lógica de mayor flexibilización en las negociaciones internacionales de acuerdo a los intereses nacionales.
Más recientemente, debido a las dificultades que enfrenta el MERCOSUR tanto el cumplimiento de sus compromisos internos (se reclama el acceso irrestricto al mercado regional) como en el éxito alcanzado en sus negociaciones externas, la demanda de volver a negociar países de extrazona volvió a la agenda regional. En efecto, si se repasan los últimos acuerdos notificados ante la OMC, queda en evidencia qué países latinoamericanos muestran dinamismo en la suscripción de acuerdos comerciales, destacándose de la región los casos de Perú, Colombia y Costa Rica.
En este marco, autores como Marcel Vaillant (2011) plantean la necesidad de que Uruguay pueda negociar acuerdos comerciales con terceros países. Defiende su posición en que el MERCOSUR continúa sin dar cumplimiento a las disposiciones para la conformación de una unión aduanera, que teóricamente impide a los países que la integran negociar con terceros países. El mencionado autor analiza al MERCOSUR a través de siete dimensiones, destacando la zona de libre comercio en construcción, la unión aduanera en retroceso, la relación con terceros mercados restringida a Sudamérica, integración profunda: asignatura pendiente, gobierno intergubernamental, integración real desacoplada y las relaciones internacionales, lo que lleva a preguntarse ¿cuál es el valor del acuerdo regional? (Vaillant: pp. 1 – 5, 2011).
En el mismo sentido, Gabriel Oddone (2011) y Sergio Abreu (2011) cuestionan la política comercial actual seguida por el MERCOSUR y vuelven a proponer explícitamente la necesidad de alcanzar acuerdos con terceros Estados de forma independiente o adelantada del resto de los países del boque. Por su parte, Carlos Luján (2011) concluye que los logros alcanzados por el MERCOSUR en su relacionamiento externo son magros e insuficientes, aspecto que continúa generando gran incertidumbre sobre el futuro del bloque en ese aspecto. En contrapartida, tanto en Uruguay como en la región existen opiniones contrarias a recuperar dicha libertad, ya que la misma perjudicaría la relación con los socios sin traer a cambio beneficios económicos sustanciales. Al respecto de los objetivos incumplidos, Gerardo Caetano (2011) plantea
que “no hay nada peor que establecer un objetivo y no cumplirlo”, haciendo referencia al incumplimiento de algunas de las metas centrales del MERCOSUR. 232
Las diferentes políticas de apertura comercial seguidas por los países de AL ya han sido destacadas, especialmente en los escenarios ALCA y relaciones con la UE, donde los diferentes países de la región tomaron caminos distintos, lo que afectó las políticas comunes en el marco de la CAN o el MERCOSUR por el caso de Uruguay con México.
232 Entrevista realizada por Espectador Negocios por los veinte años del proceso de integración.
http://espectadornegocios.com/especialmercosur_core.php?m=amp&nw=Mzc4Mg==
Más recientemente, la consolidación de un nuevo bloque regional conformado por países con una visión liberal de las políticas de integración, encendió nuevamente el debate. En efecto, la conformación de la Alianza del Pacífico fue inmediatamente visualizado como una bloque con importantes diferencias con el MERCOSUR, especialmente en lo que tiene que ver con su política comercial (Bartesaghi, 2014).
Cuadro 20 –Últimos acuerdos notificados ante la OMC
Fuente: elaboración propia en base a OMC.
Si bien inicialmente, los reclamos sobre la necesidad de alcanzar mayores grados de apertura comercial fueron liderados por Uruguay y en menor medida por Paraguay (por ser los dos países que han identificado más costos que beneficios por integrarse al bloque). Más recientemente, Brasil se ha sumado al debate. Dicho país ingresa en escena a impulso del sector privado, pero también con algunas expresiones desde el sector público. Brasil comienza a reclamar un cambio en el modelo de inserción del MERCOSUR, demostrando el temor de quedar aislado a nivel internacional, pero sin necesariamente cuestionar al bloque como proyecto estratégico, ya que es un marco que sigue siendo adecuado para el relacionamiento clave con Argentina y por la imagen del bloque a nivel internacional. (Peña: pp. 1 – 7, 2013).
A diferencia del caso de Uruguay, que ha planteado la posibilidad de negociar acuerdos con terceros de forma independiente al resto del MERCOSUR, como lo planteado en el
documento “Medidas para la superación de las Asimetrías en el MERCOSUR”233 que el gobierno uruguayo presentó al bloque en 2007, Brasil comenzó a introducir el tema a través del planteo de flexibilidades en los acuerdos que se negocien, en particular en lo que tiene que ver con las velocidades (caso de la UE).
En base a los informes presentados por el sector privado brasileño, la propuesta de Brasil supone la negociación de un acuerdo marco que habilite diferentes velocidades en la desgravación arancelaria, pero también una “geometría variable” en otros temas no
arancelarios (Peña: pp. 5, 2013), lo que podría por ejemplo suponer la exclusión de
233 Consultado el 10 de octubre de 2013.
algunos capítulos de negociación, opción que está siendo manejada informalmente en las actuales negociaciones con la UE. Para Félix Peña, el nivel de excepciones de esta magnitud, que podrían tener el mismo impacto que la suscripción de acuerdos bilaterales, dada la importancia económica de la UE, podría ser equivalente al fin del MERCOSUR como proceso de integración, lo que encuentra similitudes con el caso de la CAN que será desarrollado con mayor profundidad en el capítulo siguiente. Un mayor detalle sobre las posibles flexibilidades planteadas por el sector brasileño, que de acuerdo al especialista citado brinda opciones más interesantes. Las mismas tienen que ver con la “negociación de una implementación gradual de las medidas negociadas, salvaguardias transitorias, especiales y sectoriales, y la de mecanismos de entrenamiento
y reubicación profesional”. Otras propuestas planteadas en el informe de la IEDI tienen
que ver con las “reglas de origen preferenciales, mecanismos de reconocimientos
mutuos o de armonización de medidas tarifarias, protección de inversiones originarias en Brasil y la liberalización gradual de servicios de manera de integrar la economía regional, estructurar de cadenas de valor y permitir el acceso a mercados de empresas
nacionales” (Peña: pp. 5-7, 2013).
En suma, al menos en el caso de Uruguay, son cada vez mayores las presiones para que el país recupere su soberanía en la política comercial, especialmente desde que los beneficios esperados por la integración son cada vez más lejanos, ya no solo por no alcanzar plenamente las metas propuestas (unión aduanera, mercado común), sino también por registrarse un retroceso en el libre tránsito de mercaderías dispuesto por la zona de libre comercio. Además, el bloque no puede técnicamente ser definido como una unión aduanera, por lo que no tiene sentido el reclamo de los socios referido a la imposibilidad de poder negociar con terceros mercados. De concretarse cualquier acuerdo comercial de forma bilateral, se estaría frente a una nueva excepción al AEC (además de la ya concretada con México), si bien dado el peso económico de Uruguay y las dificultades por alcanzar la unión, parece ser un reclamo razonable.
Las trabas para alcanzar este objetivo son identificadas tanto en el frente regional como en el interno. Respecto al primero, es evidente la importancia que le otorga Brasil al AEC, pero no en términos económicos o incluso teóricos, sino en el plano político, ya que considera estratégico mantener un frente común en las relaciones internacionales, especialmente con Argentina. Por otra parte, también existen debilidades en el plano interno, ya que en los diferentes actores regionales, se evidencian diferentes posiciones respecto al plan b de la política exterior del Uruguay, la que hasta el momento no tiene la fuerza necesaria como para abandonar la política comercial del MERCOSUR. Ahora bien, quizás existe la posibilidad de un camino intermedio, donde a través de un concepto de flexibilidades, que desde siempre estuvo presente en el bloque (basta con repasar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR en momentos en que un socio originario se encontraba suspendido), se permita la negociación en sectores más allá de bienes, que no han sido negociados por los miembros. Esta visión, podría ser el camino adecuado para avanzar en las negociaciones comerciales del bloque, incluso una salida para el estancamiento de las mismas entre la UE y el MERCOSUR.
De cierta forma, las negociaciones bilaterales que Uruguay lleva adelante con Brasil de forma diferenciada al MERCOSUR en temas que deberían haber sido tratados en el marco del mercado común pretendido por los miembros, habilitaría a pensar que ya se descarta por parte de las autoridades la profundización del bloque por sobre la endeble zona de libre comercio actual. De cualquier forma, el bloque sigue sin pronunciarse
respecto a este tema, tanto en lo que refiere a la unión aduanera como al mercado común, por lo que la situación respecto a habilitar nuevas excepciones parece incambiada. Además, así como ha ocurrido en otras oportunidades, no debe descartarse que el MERCOSUR le de un nuevo impulso a la profundización de la unión aduanera en próximas reuniones del Consejo del Mercado Común.