En relación con la coordinación interinstitucional, aunque no se hayan percibidos conflictos o actividades encontradas, se ha observado una notable fragmentación institucional y una significativa falta de complementación en las actividades concretas. Una excepción podría ser considerada la relación existente entre el Ministerio de Agricultura y la CORFO. Desde hace algunos años, las dos instituciones trabajan conjuntamente en la promoción, puesta en marcha y supervisión de proyectos de fomento para micro y pequeñas empresas del sector agroindustrial. Asimismo, PROCHILE apoya la actividad de internacionalización de las empresas que participan en los PROFO de la CORFO y, viceversa, la CORFO apoya a las empresas que para exportar requieren asistencia en el área de gestión. Aunque es probable que estas experiencias hayan contribuido a mejorar la eficacia y eficiencia del sistema, no existen evaluaciones rigurosas que lo puedan sustentar y cuantificar.
Recientemente, con el objetivo de mejorar la coordinación interinstitucional, han sido constituidos dos comités, uno mixto y uno del sector público. Hace un año, dichos comités propusieron un estatuto para las pequeñas y medianas empresas que permitiese fijar los principios básicos de un sistema más eficiente de relación entre las distintas entidades de apoyo, perfeccionar la acción de fomento y eliminar discriminaciones o obstáculos en contra de las micro y pequeñas empresas, actualmente contenidas en las normas vigentes. El debate sobre el estatuto ha sido ampliado a una extensa gama de actores que operan en el sector de las PYME y, a la fecha, aún no se ha logrado una propuesta definitiva y consensuada.
Otro elemento que caracteriza el sistema de fomento es que no existe un diagnóstico compartido entre las distintas instituciones, acerca de la realidad de las PYME. En otras palabras, no hay una visión única de los problemas y oportunidades que caracterizan al sector, ni se ha desarrollado un enfoque metodológico común o una agenda de prioridades. Esto puede haber producido cierta confusión en los usuarios y seguramente ha acrecentado los costos que éstos deben enfrentar para hacer un uso eficiente del sistema de fomento. Otro efecto de esta situación es que no existe un conjunto de variables y parámetros, predefinidos y consensuados, en relación a los cuales medir la eficacia de las actividades de fomento en el tiempo.
Esta falta se reproduce también en los ámbitos específicos de acción de las distintas instituciones e instrumentos. De hecho, en la mayoría de los casos, detrás de los programas de apoyo no hay estudios rigurosos de la problemática en objeto, sino opiniones, a menudo subjetivas, de los técnicos encargados del diseño de dichos programas. No obstante, no es fácil evaluar la utilidad efectiva que tendrían análisis más completos y profundos de los distintos temas. Obviamente estos estudios aportarían elementos adicionales al conocimiento de los profesionales encargados del diseño de los instrumentos, sin embargo no garantizarían un “diseño óptimo”. Una vez definidos los elementos básicos del programa, es imprescindible una etapa piloto de experimentación, ajuste y aprendizaje. Además, aun cuando se logre un resultado satisfactorio en esta fase, el proceso de mejora y afinamiento del programa continúa a lo largo de toda la existencia del mismo. Desde este punto de vista, más que la información disponible al momento del diseño, resultan clave los mecanismos de monitoreo de los resultados, los espacios de participación de los distintos actores, la cantidad de tiempo y recursos destinados a sistematizar las experiencias y sintetizar y difundir los distintos aprendizajes.
Otra característica común a la mayoría de los programas/instrumentos analizados es que no definen un objetivo esperado, es decir, no explicitan las condiciones mínimas de satisfacción que permiten establecer cuándo la actividad de apoyo ha cumplido su función específica y deja de ser necesaria. ¿Hasta qué punto tendrá que subsidarse la contratación de consultores o la generación de proyectos asociativos? Dicho límite podría ser expresado sobre la base de la cantidad de acciones a financiar, o de las empresas a atender; o estableciendo ciertas condiciones de los mercados de servicios de consultoría que se quisieran alcanzar. De todas maneras, la definición de estos parámetros es importante para evitar que la actividad pierda el horizonte estratégico y se siga realizando exclusivamente para perpetrar las instituciones de apoyo.
Uno de los elementos discutibles del actual sistema de fomento es precisamente el hecho que el financiamiento de las instituciones de apoyo (los agentes de fomento) depende de las cantidades de acciones de fomento (FAT y PROFO en el caso de la CORFO) que éstas logran impulsar. La lógica de este mecanismo es que la participación de las empresas beneficiarias que cofinacian las actividades de fomento, garantiza la pertinencia de dichas actividades y la calidad de la labor de las entidades de apoyo depende de la capacidad de las mismas empresas, con lo cual resulta muy escasa
Análisis de la política de fomento a las pequeñas y medianas empresas en Chile
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Un paulatino proceso de desconcentración hacia las regiones: Hace tan sólo unos años, todas las iniciativas de fomento tenían que ser aprobadas por el Comité de Asignación de Fondo de Fomento (CAFF), compuesto por el Director Ejecutivo y los máximos gerentes de la Corporación. En el último quinquenio, se han generado comités zonales de asignación de fondos a los que se ha traspasado la función de evaluación de las propuestas, dejando el CAFF como comité de última instancia al que se recurre sólo en caso de controversia. La asignación regional de los fondos de fomento puede leerse como un resultado de este proceso. En 1999, la Región Metropolitana representó tan sólo el 33% de las colocaciones de recursos, equivalentes aproximadamente a la mitad de su peso efectivo en la economía del país.
Se está haciendo un importante esfuerzo para aumentar la eficiencia de la red de fomento, mediante un proceso de rediseño y estandarización de las operaciones que debería permitir eliminar procedimientos superfluos, mejorar la comunicación entre los actores de la red (empresas, consultores, agentes y distintas instancias de la CORFO), acrecentar la transparencia del sistema y facilitar el proceso hacia una verdadera certificación del servicio de fomento. Al contrario, la CORFO no ha invertido en la generación de contenidos, metodologías o conocimientos para acelerar el proceso de aprendizaje del sistema. Posiblemente la explicación es que de esta forma se ha querido evitar distorsiones en el funcionamiento de un sistema que se pretendía estuviese orientado por la demanda. Pero lamentablemente los procesos espontáneos de aprendizaje, basado en la identificación y difusión de las mejores prácticas, en el desarrollo de nuevos conocimientos, etc., no se han dado de forma eficiente.
Finalmente, cabe señalar que, en el proceso de generación del actual sistema de fomento es posible detectar una evolución desde una concepción sencilla, basada en intervenciones puntuales y de corto plazo, orientadas a empresas individuales, a una más compleja de instrumentos orientados a grupos de empresas o sistemas productivos, de mediano o largo plazo y de visión integral. En otras palabras, se observa una paulatina transición desde un enfoque de instrumentos a uno de proyecto. En el primer caso, la política de fomento es concebida como una respuesta puntual para resolver problemas específicos; la mirada a las empresas es fragmentaria y la institucionalidad es más bien reactiva. Esta modalidad de intervención parece especialmente útil si la institución responsable de la política no posee las competencias mínimas para impulsar proyectos y si hay problemas de credibilidad y transparencia en el sistema. Sus principales límites están relacionados con los costos administrativos relacionados con el manejo paralelo de distintos instrumentos, con las dificultades experimentadas por los beneficiarios para acceder a un paquete de instrumentos cada vez más complejo y por la generación de ineficiencias al interior del sistema (duplicación de funciones, alargamiento de los tiempos de respuestas, etc.). La CORFO parece encontrarse precisamente en el punto de transición de una a otra visión. Una transformación exitosa requiere que se liberen recursos actualmente destinados a administrar los instrumentos de fomento y que se orienten a crear o potenciar sus capacidades locales de proyecto y de coordinación con las instituciones del territorio; para eso, necesita un paquete de instrumentos estandarizados y una red eficiente y certificada a las que delegar totalmente la administración de los mismos.