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Nadie discute que la agenda internacional incluye nuevos temas o ubica en un lugar central asuntos que antes eran marginales. Rosenau señaló en

1997, que el sistema internacional se aleja del concepto Estado-céntrico para establecerse sobre la base de esferas de autoridad. Este cambio im-plica menor relevancia de la territorialidad y un aumento de la borrosidad entre lo doméstico y lo internacional, en el marco de una creciente poro-sidad de las fronteras. Algunos otros incorporan las ideas de gobernanza global (Held, 1999, Kaldor, 2001) en los que la preponderancia de los va-lores se sobrepone a las disputas tradicionales de poder de las periferias. Problemas como el narcotráfico y el combate al terrorismo son par-te de las preocupaciones centrales de los países desarrollados, pero en América Latina están creando un doble efecto negativo: se militariza un tema de seguridad y además se evita fortalecer el mandato de las autori-dades civiles. Por ejemplo, el aumento del poder territorial de las FARC y el entrenamiento militar norteamericano han tenido como resultado un aumento de la violencia y una mayor militarización del conflicto. Hay un consenso extendido acerca del probable fracaso de la ofensiva militar (Cepeda, 1996), pero pocos estudios acerca de las consecuencias de la militarización de la vida política.

El terrorismo es una actividad ilegal difícil de solucionar a través de un cuerpo militar. En comparación con otros riesgos, el terrorismo es muy económico porque se puede efectuar con pocos hombres y recursos limitados, pero logrando un alto impacto en la población. Sus actos son inesperados y dirigidos a efectuar una conmoción mediática, creando pá-nico en espacios públicos. Es poco controlable, demostrando que por más sofisticada que sea la inteligencia militar no se puede hacer una ta-rea eficaz de prevención (Reinares y Elorza, 2004).

El terrorismo del siglo XXIes menos ideológico, por lo cual sus gru-pos de apoyo político civil son difícilmente detectables, como sucedía en los años setenta con los grupos guerrilleros (Manwaring, 1996). Se pue-den instalar grandes radares como los que se quieren ubicar en la fronte-ra pafronte-raguaya, bfronte-rasileña o argentina, pero ello no evita los movimientos y las acciones de individuos aislados. En algunas manifestaciones esto in-cluye un componente religioso creando un movimiento que traspasa fronteras, pero que no tiene el objetivo de la toma de poder, sino de gol-pear al enemigo (Reinares, 1998). Las formas de difundir sus objetivos son la propaganda, dando la imagen de defensores de la justicia y utili-zando la violencia como único medio disponible por la brutalidad del ré-gimen gobernante. Sus seguidores infunden un espíritu de desafío, aven-tura y trascendencia que alienta a comprometerse con la acción. Como

señala Ikenberry: «La amenaza del terrorismo es muy distinta, no se sabe dónde va a golpear. Ni siquiera se conoce a ciencia cierta quiénes son. Se percibe y se siente al terrorismo de manera diferente, donde algunos fragmentos dan sentido a la amenaza que está ahí, acechando. Y esto es muy desestabilizador para la seguridad multilateral».

En definitiva, si bien es una amenaza y el gobierno tiene que tomar precauciones y planear acciones, es seguro que los aparatos militares no pueden combatirla, a costa de generar nuevamente el riesgo de instalar una persecución de ciudadanos sin supervisión judicial (Eguizábal y Dia-mint, 2001). El control de migraciones, un sistema jurídico eficiente y las tareas de inteligencia civil en combinación con agencias de otros estados y el seguimiento de transferencias de materiales sensibles, vinculados es-pecialmente a la industria química y farmacéutica, aparecen hoy como los mejores recursos para combatir al terrorismo (Diamint, 2003).

La amenaza del terrorismo internacional despertó reminiscencias de un retorno a los enfrentamientos entre bloques y a la doctrina de seguridad nacional de la guerra fría, pero es preciso recordar que el terrorismo es una forma de violencia política atomizada, pero no una disputa entre estados (Joxe, 2002), pese a que su peculiar rebrote refuerza la noción del debilita-miento del monopolio estatal de la fuerza. Este debilitadebilita-miento acompaña la erosión de otro concepto básico del estado moderno: la noción de ciudada-nía. La distinción entre ciudadanos, residentes permanentes, inmigrantes, refugiados, indocumentados y el hecho de que existan grupos terroristas que no encajan en la idea de nacionalidad estatal inspiran nuevas formas de resolver la seguridad y, consecuentemente, diferentes funciones para las fuerzas correspondientes. Esta movilidad de funciones y criterios obliga a responder con un marco de reglas de empeñamiento (rules of engagement) sumamente nítidas que descarten arbitrariedades e injusticias o que fomen-ten nuevamente que los militares persigan a sus propios ciudadanos.

La preservación de las libertades civiles es el motivo principal para oponerse a extender las cuestiones de orden público al campo de las fuer-zas armadas. La seguridad ciudadana es un tema central de las democra-cias latinoamericanas. Los estados deben articular su poder ante una agenda internacional en la que converjan una serie de actores públicos y privados y un conjunto de amenazas que no pueden afrontarse desde las capacidades singulares de una nación de forma autónoma. Los fenóme-nos «intermésticos» (Domínguez, 1998) como el terrorismo incitan al uso de militares, apelando al carácter dual de las amenazas.

La superposición entre funciones militares y policiales tiende a con-fundir los controles institucionales y no brinda mejores soluciones a la inseguridad pública. Las deficiencias en la definición y gestión civil de las políticas de defensa, sumadas a las demandas gubernamentales para ejecutar acciones sobre la población civil, recrean viejas tradiciones de control militar sobre la ciudadanía que debieran desterrarse en democra-cia. La proyección de las fuerzas armadas más allá de su campo específico erosiona al Estado, pues se fortalecen las capacidades represivas y coer-citivas en perjuicio del mejoramiento institucional.