Definition and Structure

En este apartado comenzaremos refiriéndonos a dos elementos presentes en muchos de los regímenes multilaterales de medioambiente, que son de particular relevancia en el régimen sobre cambio climático. El primero es el modelo Acuerdo Marco + Protocolo, cuya funcionalidad trataremos de explicar. El segundo es el referido al rol de las Conferencias de las Partes o COP en el desarrollo y evolución de estos regímenes.

Cuando nos referimos al modelo “Acuerdo Marco + Protocolo” estamos aludiendo un formato de régimen que se configura y evoluciona paulatinamente a partir de una primera piedra fundacional que es, justamente, el Acuerdo Marco. Este, si bien es producto de una etapa previa de negociación, establece un nueva base de negociación sobre la cual sus miembros podrán seguir delineando la configuración y funcionamiento del régimen en cuestión.

La funcionalidad de este modelo, es decir, la razón de ser y el papel que desempeña este tipo de arquitectura institucional, resulta, a nuestro juicio, evidente si se tienen en cuenta algunas de las notas ya mencionadas sobre la conformación y evolución de los regímenes internacionales de protección medioambiental. Entre ellas, vale la pena recordar la fuerte vinculación que estos regímenes mantienen con el avance del conocimiento científico; los, en muchos casos, considerables niveles de incertidumbre; la necesidad de incluir al mayor número posible de actores (especialmente a aquellos que resultan más relevantes en la problemática en cuestión); la necesidad de buscar fórmulas que permitan sortear los efectos de los grupos de veto y/o bloqueo; la transversalidad y complejidad en el tipo y número de actores y actividades implicados; etc.

Asimismo, la funcionalidad de este esquema se refleja en el hecho de que permite crear procesos de negociación en los que es posible posponer el tratamiento de las cuestiones más complicadas, pero al mismo tiempo mantenerlas en agenda. Como

señala una experta “The “framework-protocol” model has established itself as the MEA approach that is most commonly used to foster conditions under which common understanding of the problem can be developed. The framework approach is designed to postpone difficult negotiating issues, but to keep at them”. (BRUNNÉE 2002:7-8)

Por otra parte, este esquema permite generar un marco institucional en el que se desarrollan procesos de interacción periódicos, generalmente abiertos a influjos de tipo científico, económico y social, haciendo posible que se alteren algunas de las posiciones iniciales. En este punto, cabe recordar algunas de las ideas señaladas en el primer capítulo sobre cómo el factor tiempo y las perspectivas de continuidad en el proceso de negociaciones pueden afectar el cálculo de los costos presentes en función de ciertos resultados que los actores aspiran a lograr en el futuro.

Otra idea que entra en juego aquí la de las estrategias de ajuste incremental, es decir, que aún cuando haya partes que decidan no formar parte de los consensos logrados, las mismas pueden ir sumándose al mismo con el correr del tiempo. Asimismo, en relación con el contenido del consenso, incluso cuando éste sea tan sólo un mínimo denominador común, existen posibilidades de que se pueda ir profundizando y refinando en la medida en que las negociaciones continúen.

Así, se torna factible que paulatinamente pueda alcanzarse una profundización de los compromisos, aun cuando en una primera instancia de negociación esto hubiera parecido impensable. Un ejemplo de esto surge al analizar las negociaciones posteriores a la firma de la Convención de Viena de 1985 sobre sustancias que agotan la capa de ozono. Como señalan Chasek, Downie, Welsh, en un principio la coalición que lideraba los esfuerzos por fortalecer el régimen estaba conformada por países como EE. UU., Canadá, Suiza, Suecia, Finlandia, Noruega, mientras que la coalición de veto la conformaban países de la Comunidad Económica Europea (CEE), Japón, y la Unión Soviética, que eran más reacios a un esquema de prohibición de los gases conocidos como CFC. Paulatinamente, tras la firma del Protocolo de Montreal en 1987, y mediando una serie de acuerdos de la comunidad científica acerca de la vinculación entre las concentraciones de CFC y el agotamiento de la capa de ozono, finalmente para el año 1993 las posiciones se habían invertido.

En palabras de los autores, “the EC and United States completed a near reversal of their respective roles during the regime´s development in the 1970 and 1980. In 1993 EC argued for the importance of eliminating all threats to the ozone layer as soon as possible…”. En tanto, para ese año la coalición de veto estaba conformada por países como EE. UU y Australia, que argumentaban que mayores restricciones en ciertas sustancias (HCFC) no reducirían tanto los efectos dañinos sobre la capa de ozono como

para justificar el costo adicional que tendrían dichas medidas. (CHASEK, DOWNIE,: 111). De este modo, el marco multilateral abre la posibilidad de que los actores reestructuren, dentro de ciertos parámetros, sus roles en la negociación. Recordando lo señalado en el primer capítulo, esto sucede en las negociaciones multilaterales, en las que, a diferencia de las bilaterales, los participantes no enfrentan una situación pre- estructurada. Son los mismos actores los que estructuran la negociación41_{, a través de}

los roles y estrategias variables que van asumiendo, de acuerdo con su percepción de acerca de los intereses propios y ajenos en los múltiples temas en cuestión. Desde este punto de vista, el esquema acuerdo marco+protocolo brinda la ventaja de proveer un ámbito multilateral de negociación en el cual las asimetrías de poder e intereses pueden ser matizadas o al menos relativizadas mediante diversas estrategias de negociación y formación de coaliciones.

Por último, creemos que este esquema es conducente a crear los procesos y condiciones que, encarnados en las Conferencias de las Partes, permiten a las partes desarrollar un entendimiento compartido del problema. En este sentido, “The framework- protocol approach can help initiate and guide these processes, as is currently the case in the climate change regime. In this context, the COP plays an important role as a forum for these processes and for ongoing dialogue. Its ability to facilitate the emergence of genuine shared understanding is enhanced by the fact that various technical or legal dialogues occurring in subsidiary bodies of the COP feed into its activities and may become mutually reinforcing”. (BRUNNÉE 2002:39)

En síntesis, a nuestro juicio, el esquema del “acuerdo marco+protocolo” brinda la posibilidad de lograr un mínimo denominador común a la vez que permite abrir un proceso multilateral (con todo lo que esto implica en términos de dinámica multilateral de negociación, frente a lo que en su defecto sería una de tipo bilateral); desarrollar procesos de aprendizaje conjuntos; incrementar el intercambio de información y la búsqueda de soluciones creativas que permitan sortear situaciones de bloqueo; contar con un considerable grado de flexibilidad para adaptarse a nuevas pautas de tipo científico, económico, social.

II.4.d. El rol de las Conferencias de las Partes o COP en el desarrollo y