ce en los procedimientos y valores,
no puede intervenir ni en el diseño
institucional ni menos aún ser res-
ponsable de las soluciones econó-
micas y sociales.
Es el gobierno y su operación cotidiana lo único que puede desarrollar programas y políticas que realmente mejoren la desigualdad y, en su caso, combatan la pobreza. Pero ello supone mecanis- mos de cooperación institucional que no surgen ni dependen de la democracia en su definición sustantiva. El problema se agrava en el caso mexicano porque la alternancia no se ha acom- pañado de ninguna reforma institucional, de tal manera que la democracia se ha desarrollado con el mismo sistema político anterior. En rigor, la relación entre poderes sigue dependiendo de la eventualidad electoral que, al menos hasta los comicios de 2006, no ha producido gobiernos unificados. No es de extrañar, en consecuencia, que el presidencialismo demuestre una notable ineficiencia tanto en sus funciones de gobierno como en su capacidad para garantizar la estabi- lidad política.
Sin embargo, el errático funcionamiento del presidencialismo no sólo ha dependido del tradi- cional diseño constitucional, sino de que durante el proceso de cambio político, a la par de que se crearon las condiciones para la competencia que a la postre conducirían a la alternancia, los partidos
obtuvieron beneficios que han alterado sustan- cialmente la relación entre poderes. Uno ha sido el número de asientos plurinominales que se ha introducido en la Cámara de Diputados (200 de 500) y que no se asignan por competencia directa, sino por el desempeño general de los partidos. Este esquema afecta su institucionalización porque los asientos del Congreso se vuelven compensaciones atractivas para la formación de grupos internos que luchan no tanto por el control partidario, sino por la representación legislativa, más eficaz en el ejercicio del gobierno, y porque el partido tiende a perder el control sobre sus representantes debido a que, en estricto sentido, sus posiciones dependen más de la fuerza de los grupos políticos que del partido como tal. El liderazgo partidario se debilita frente a liderazgos circunstanciales que dependen de la presencia parlamentaria y los parti- dos difícilmente pueden trazar comportamientos legislativos consistentes que, al tiempo que desa- rrollan programas propios, tengan visión institu- cional y propicien la colaboración entre poderes. El resultado es que se multiplican los actores polí- ticos con los cuales debe negociar el Ejecutivo. Se trata de liderazgos fuertes pero que no sobreviven
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a los periodos electorales, lo que obliga a acuerdos temporales para alcanzar objetivos inmediatos. Si los liderazgos partidarios realmente existieran, el Ejecutivo podría establecer la comunicación con ellos y de esa forma resolver las diferencias con el Congreso. Pero sin liderazgos fuertes los intereses se fragmentan.
La influencia de los partidos ha sido más da- ñina en el Senado, cuya función principal es re- presentar el pacto federal y no las preferencias partidarias de los ciudadanos, como sí ocurre en la Cámara de Diputados. En el diseño actual, 32 de los 128 senadores son asignados mediante listas por circunscripción plurinominal, lo que altera la representación estatal que, en el caso de esa Cámara, debe ser prioritario para mantener la unidad y la equidad que aseguren los equili- brios federales. La modificación es importante porque el Senado es depositario de las principa- les funciones de vigilancia y control del Poder Ejecutivo, gracias precisamente a su carácter de representación federal Al Senado, como se sabe, le corresponde el nombramiento o ratificación de funcionarios importantes, como el procurador general de la República, el gobernador del Banco de México, los subsecretarios de Hacienda, algu- nos funcionarios internacionales… pero también la supervisión de la política exterior y de tratados comerciales e internacionales, el nombramiento de gobernadores provisionales en caso de desapa- rición de poderes en los estados, e incluso modifi- car o ratificar el presupuesto de ingresos de la fe- deración, presentado por el Ejecutivo y aprobado en primera instancia por los diputados.
Por todo ello, el Senado es, además de vigi- lante del Ejecutivo, contrapeso de la Cámara de Diputados y, por ende, garante del equilibrio de poderes. Al introducirse la representación pro- porcional, estas funciones quedan a merced de los grupos parlamentarios y, por consecuencia, de los intereses partidarios. Esa es la causa de que los conflictos entre poderes, que se alientan en los gobiernos divididos, hayan llegado a extremos de confrontación más por intereses políticos de cor- to plazo que por los proyectos de gobierno.
El diseño institucional determina la eficiencia del sistema político y, sobre todo, los incentivos para la cooperación en condiciones de aguda competencia partidaria. Sin embargo, el presi- dencialismo no tiene una tendencia natural a la
confrontación, sino que depende de los costos ideológicos y electorales que representen las po- sibles reformas constitucionales. Bajo el actual es- quema, los poderes tienen pocos incentivos para la colaboración en la medida en que, por un lado, el Ejecutivo federal no cuenta con recursos cons- titucionales para sobreponerse a un Congreso opositor y, por otro, los partidos pueden emplear las facultades de ese poder para intentar avanzar en sus posiciones particulares.
Toda propuesta del Ejecutivo, por lo tanto, re- quiere de un alto grado de disposición al diálogo y a la negociación, que no siempre se consigue y, con más frecuencia, no siempre se materializa en políticas públicas que solucionen los problemas sociales y económicos de la población. En ese sentido, la democracia mexicana no necesita más reformas, sino una revisión del diseño que en- marca las relaciones entre poderes para mejorar la colaboración y, sobre todo, un mayor grado de compromiso institucional de los partidos con la democracia como sistema y no sólo con sus posi- bilidades de ganar elecciones.
Sin embargo, debería tenerse cuidado en las propuestas de reforma. La insistente propuesta de sustituir el presidencialismo por un régimen parlamentario no cuenta necesariamente con ar- gumentos de fondo, sino con valoraciones ideo- lógicas. La experiencia de Europa oriental tras la caída del socialismo revela que a la primera eufo- ria parlamentaria ha seguido una revisión cuida- dosa que ha llevado cada vez más a crear Ejecu- tivos fuertes que controlen el gobierno. Más que pensar en un cambio radical de régimen, valdría la pena considerar reformas que permitieran que el presidencialismo actuara sin los condicionan- tes que en el pasado le impusieron la homoge- neidad partidaria y la falta de competencia. En realidad, bajo el autoritarismo nunca funcionó a cabalidad la división de poderes, sino que el Ejecutivo se impuso por el simple dominio de un solo partido. El pluralismo ha permitido que los poderes desarrollen libremente sus facultades, ahora distorsionadas por la excesiva influencia de los partidos. En esta lógica, el presidencialis- mo debería revisarse para concederle atribucio- nes que le permitan equilibrar su poder frente al Congreso, y reducir el poder de los partidos, que no siempre actúan para preservar la competen- cia, la democracia y el desarrollo. c
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a misión primordial de una asamblea constituyente es la de escoger la forma de gobierno que más convenga para la organización y funciona miento del Estado de que se trate, por decirlo en esos términos, o de la nación o de la comunidad de que se trate. Es una tarea muy difícil y com pleja, la cual se lleva a cabo, como bien sabemos, mediante el proceso de elaboración discusión y aprobación de la Constitución.
Todas las asambleas constituyentes trabajan, hablando en general, de la misma manera. Al margen de las formalidades, nosotros vemos cómo se convierten en una especie de seminarios, de mesas de discusión, a las que se llevan las ideas y los conocimientos del pasado, lo mismo que las ideas y los conocimientos del presente. Las ideas provenientes de la pro pia cultura o provenientes de culturas ajenas.
L
José Barragán Barragán
La democracia, hasta muy avanzado el siglo pasado, era acepta-
da como un procedimiento de elección de gobernantes y de par-
ticipación ciudadana, pero también como un conjunto de valores
políticos que afirmaban la libertad y los derechos ciudadanos.
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Soberanía
y constitución
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JoSé Barragán Barragán