Al igual que en otros regímenes sancionatorios, en materia ambiental se ha presentado una preponderancia en la aplicación de la sanción pecuniaria sobre las demás sanciones que las normas prevén. No obstante, bajo la vigencia del régimen sancionatorio establecido en la Ley 99 de 1993, se presentaron algu- nos problemas para la imposición de las multas como resultado de la confusa redacción del art. 85, que en el literal (a) del num. 1.o, preveía la posibilidad
de imponerlas en los siguientes términos: “Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución”.
La confusa redacción de este artículo dio lugar a que cada autoridad aco- giera su propia interpretación en cuanto a la manera en que debían imponerse las multas, principalmente en relación con:
• ¿Era obligatoria la imposición de una multa diaria o podría llegar a resultar procedente, bajo determinadas circunstancias, la imposición de una multa única, aunque la ley no lo hubiera previsto de manera expresa?
• ¿La multa diaria corresponde a una sola multa resultante de la su- matoria de los días transcurridos desde la comisión de la infracción hasta la expedición del acto administrativo que ponía in al trámite sancionatorio? O ¿Se trataba de una multa diaria sucesiva, de carác- ter conminatorio, asimilable a la establecida en el art. 65 del Código Contencioso Administrativo?
De acoger la primera interpretación, se observa que la norma no fue suicientemente clara en la determinación de la forma en que habrían de contabilizarse los días para efectos de la determinación de la mul- ta. Entretanto, la segunda de las interpretaciones genera un problema teleológico, pues, como lo advierte Jaime Ossa Arbeláez,10 “la multa,
como sanción administrativa, tiene una connotación jurídica distinta a la que encierra el concepto de multa coercitiva”, aludiendo a que esta última tiene como única inalidad “coaccionar a los destinata- rios de órdenes de cesar, para que den cumplimiento a las mismas”.
• ¿El tope establecido correspondía al monto de cada una de las multas diarias a imponer o a la sumatoria de ellas?
Estos problemas de interpretación se constituían en una de las principales razones para considerar urgente la adopción de un nuevo régimen sanciona- torio ambiental. Sin embargo, y contra todas las expectativas, el num. 1.o del
art. 40 de la Ley 1333 de 2009 acogió una redacción que, salvo por el aumento del monto máximo, mantiene las imprecisiones de la norma anterior, cuando consagra que la sanción pecuniaria consistirá en “multas diarias hasta por cinco mil (5000) salarios mensuales vigentes”.
El otro gran problema que evidenció la Ley 99 de 1993 respecto de las san- ciones pecuniarias se relacionaba con la ausencia de criterios objetivos para su tasación, dejando este asunto al arbitrio de las autoridades ambientales. Como resultado de lo anterior, no ha sido posible asegurar una correspondencia entre la gravedad de las infracciones y el monto de la multa, lo que se constituye en una maniiesta violación al derecho constitucional a la igualdad. Puede airmarse que la Ley 1333 de 2009 planteó una solución a este problema en el parágrafo 2.o del art. 40, al consagrar que: “El gobierno Nacional (sic) deinirá mediante
reglamento los criterios para la imposición de sanciones de que trata el pre- senta (sic) artículo, deiniendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor”. La reglamentación expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria que se deriva del art. 40 de la Ley 1333 de 2009, se encuentra contenida en el Decreto 3678 de 2010, que presenta fórmulas para asegurar la proporcionalidad de las sanciones, sin limitar el margen de discrecionalidad de las autoridades, ya que, como lo maniiesta Altava Lavall:11
Así pues, puede observarse que la potestad sancionadora no es de carácter reglado, sino discrecional. No obstante, ello no debe desem- bocar en arbitrariedad, sino que debe servir para que las circunstan- cias objetivas y subjetivas concurrentes sean valoradas y tenidas en cuenta en su justa medida por la Administración, para, en in, obtener la mayor eicacia posible en la protección del medio ambiente.
11 Manuel Guillermo Altava Lavall. “Las sanciones administrativas en defensa del medio ambiente”.
Esta situación actual indica una decidida superación de las diiculta- des con las que tiempo atrás tropezaba dicha discrecionalidad, fruto de la creencia de que la Administración Pública debía ser dirigida por el Parlamento con las menos lagunas posibles, lo que provocó un sin in de leyes supuestamente perfeccionistas que, además de su- perar la capacidad de producción normativa del propio Parlamento, ralentizaba en exceso la actuación administrativa.
En consecuencia, la Ley 1333 de 2009 no asume la responsabilidad de establecer los criterios para la imposición de las sanciones, entre los que de- berán entenderse comprendidos los necesarios para la tasación de las multas, sino que la traslada al ejecutivo. Correspondió entonces al Gobierno Nacional expedir un decreto que bien hubiera podido expedirse bajo la vigencia de la Ley 99 de 1993.
Por otra parte, el parágrafo 2.o del art. 40 genera confusión cuando con-
sagra que el decreto que expida el Gobierno Nacional deinirá atenuantes y agravantes, sin advertir que la misma ley ya se había ocupado del tema en sus arts. 6.o y 7.o
Por último, si en gracia a discusión se admite que la generación de un daño lícito debe estar llamada a constituirse en un hecho generador de la sanción administrativa, como lo propone la Ley 1333 de 2009, tendrá que advertirse que la misma ley excluye la posibilidad de que para estos casos se imponga una multa, ya que su art. 43 señala que esta modalidad de sanción “consiste en el pago de una suma de dinero que la autoridad ambiental impone a quien con su acción u omisión infringe las normas ambientales”. En otros términos, y de acuerdo con lo expresado en la ley, solo existirá fundamento jurídico para imponer multa cuando el hecho generador consista en una infracción a las normas ambientales.
Todo lo anterior evidencia que la Ley 1333 de 2009, en lo relacionado con la determinación de las multas, no solo no atendió a las necesidades del régimen sancionatorio ambiental, sino que reprodujo los errores que durante más de quince años se hicieron evidentes en la aplicación de los art. 83-85 de la Ley 99 de 1993.