En su obra “La construcción de teorías sociales” publicada en 1970, Arthur Stinchcombe recordaba el objetivo de cualquier aproximación analítica: “la teoría debe crear la capacidad de inventar explicaciones216”. La teoría no es, ni más ni
menos, que un instrumento para ayudarnos a explicar y comprender mejor la fenomenología política que nos rodea. Como apuntaba ese mismo autor, la pregunta crucial que tenemos que plantearnos a la hora de optar por tal o cual enfoque no es tanto si éste es verdadero sino, más bien, si reviste utilidad para avanzar en el conocimiento y en la comprensión de una determinada realidad217. Estas ideas han estado muy presentes en nuestra mente a la hora de escoger el institucionalismo histórico como marco teórico para explicar la transformación de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea así como su impacto sobre los Estados miembros.
La utilidad teórica del institucionalismo histórico reside en varios factores. En primer lugar, radica en el objeto de estudio considerado. Como hemos visto en las páginas anteriores, el institucionalismo histórico se dedica principalmente a analizar el impacto a largo plazo de las decisiones institucionales. Esta cuestión resulta especialmente interesante en el caso de la Presidencia del Consejo de la Unión puesto que la mayor parte de los análisis centrados en esta figura, si bien describen el estado actual de sus competencias, no se detienen, sin embargo, en una pregunta, previa y fundamental: ¿En qué medida el papel actual de la Presidencia dentro del sistema institucional europeo así como el impacto de esta función sobre el comportamiento de los Estados miembros, encuentran su explicación en las opciones institucionales tomadas por esos mismos actores en el pasado?, ¿En qué medida, por lo tanto, el
216 En cursiva en el texto del autor. STINCHCOMBE, Arthur L., La construcción de teorías sociales,
Buenos Aires, Nueva Visión, 1970 (Título original: Constructing Social Theories, Harcourt, Brace & World, 1968. Traducción: Marta Rivalta), pág. 12.
efecto estructurante de las instituciones sobre la acción depende precisamente del impacto inicial de dicha acción sobre las instituciones? Preguntas complejas y a las que el institucionalismo histórico contesta mediante una elaborada y original conceptualización de las trayectorias decisionales y de las relaciones estructura- agente a las que éstas dan lugar. Dicha conceptualización representa, a nuestro entender, la segunda fuente de utilidad del institucionalismo histórico como marco explicativo de la fenomenología política europea.
Desde la perspectiva del institucionalismo histórico, las decisiones institucionales adoptadas por los Estados miembros en momentos claves de la historia de la construcción europea condicionan la evolución futura del sistema institucional, vinculan el comportamiento de esos mismos actores y pueden llegar a provocar efectos imprevistos muy alejados del diseño inicial. El interés teórico del institucionalismo histórico no sólo reside en la formulación de esta hipótesis sino también en el método utilizado para contrastarla.
El institucionalismo histórico sostiene que las elecciones institucionales del pasado tienen un impacto sobre las circunstancias presentes. Desde esta perspectiva, el resultado institucional actual depende de las opciones tomadas por los actores estatales en momentos críticos de la historia europea. Como diría Robert E. Goodin, se trata de la idea de que los modelos evolutivos encuentran su origen en las acciones deliberadas emprendidas por los actores dotados de intención y guiados por una “idea central motivadora”218. Si aplicamos este postulado de partida a la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, ello significaría que el papel actual de esta institución habría estado condicionado por los acuerdos institucionales negociados por los Estados miembros en momentos cruciales del proceso de construcción europea.
Para demostrar esta idea, el institucionalismo histórico recurre a un método ambicioso y original. El carácter ambicioso de esta aproximación reside, a nuestro
218 GOODIN, Robert E.(Compil.), Teoría del diseño institucional, Barcelona, Gedisa, 2003. (Título
original: The Theory of Institutional Design, Cambridge, Cambridge University Press, 1996. Traducción: María Luz Melon), pág.42. Las comillas están presentes en el texto original.
Parte I. Capítulo 3. El institucionalismo histórico aplicado a la Presidencia del Consejo de la Unión Europea
126 entender, en el desarrollo de un argumento integrado, esto es, un enfoque que contempla, a la vez, la centralidad de los actores estatales y de las instituciones europeas, permitiendo con ello superar el tradicional enfrentamiento teórico entre neofuncionalistas e intergubernamentalistas. Como subrayaron Steinmo, Thelen y Longstreth:
“The institutions that are at the centre of historical institutional analyses [...] can shape and constrain political strategies in important ways, but they are themselves also the outcome (conscious or unintended) of deliberate political strategies, of political conflict, and of choice219”.
“The emphasis on institutions as patterned relations that lies at the core of institutional approach does not replace attention to other variables –the players, their interests and strategies, and the distribution of power among them. On the contrary, it puts these factors in context, showing how they relate to one another by drawing attention to the way political situations are structured. Institutions constrain and refract politics, but they are never the only cause of outcomes220”.
En nuestra opinión, este tipo de aproximación comprehensiva221 que fija su atención al mismo tiempo en la estructura y en los agentes del sistema político; que considera estas dos dimensiones, a la vez, como unas variables dependientes e independientes y opta, a partir de ahí, por analizar la interacción entre ambas, presenta un interés evidente en el caso del estudio del proceso de construcción europea. El institucionalismo histórico permite, en efecto, poner de manifiesto el carácter híbrido de dicho proceso y explicar la complejidad política e institucional derivada del mismo. Al incluir en un mismo marco explicativo el papel de los Estados miembros, las ideas, los intereses y las estrategias que los mueven, así como el de las instituciones comunitarias como entidades creadas por estos mismos actores pero, a la vez, convertidas en fuerzas autónomas vertebradoras de su comportamiento, el institucionalismo histórico permite proporcionar una visión más ajustada de la realidad europea que la proporcionada por enfoques tradicionalmente
219STEINMO, Sven, THELEN, Kathleen, LONGSTRETH, Frank (eds.), Structuring Politics:
Historical Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge University Press, 1992, pág. 10.
220 Idem, pág. 13.
221 CHRISTIANSEN, Thomas, FALKNER, Gerda & JØRGENSEN, Knud Erik, “Theorizing EU
treaty reform: beyond diplomacy and bargaining”, Journal of European Public Policy, Vol. 9, Nº1, February 2002, pág. 16.
excluyentes como el intergubernamentalismo o el neofuncionalismo. Como ha indicado Simon Bulmer,
“Historical institutionalists are not concentrated on wether nation states are the winners or losers of the process but more neutrally on the way in which the negotiating fora shape the outcome of negotiations in a process of state reconstruction. [...] In the context of systemic change, an historical institutionalist perspective comes closest to the work of analysts who examine the reconstruction of state authority over time222”.
De esta manera, el institucionalismo histórico permite construir puentes entre teorías, en principio, opuestas. El carácter ambicioso del institucionalismo histórico radica, por otra parte, también, en el hecho de que este enfoque permite conciliar los postulados de las dos otras variantes teóricas del neoinstitucionalismo: el institucionalismo sociológico y el institucionalismo racional223. Al contemplar el efecto de las instituciones, a la vez, sobre las ideas y los intereses de los actores políticos, el institucionalismo histórico proporciona una visión englobante del impacto de la estructura sobre la acción. En el marco del análisis de la Presidencia del Consejo, esta perspectiva resulta doblemente útil. En primer lugar, porque, como veremos en la segunda parte de la tesis, permite arrojar luz sobre los valores y los intereses vehiculados por dicha institución. En segundo lugar, porque permite poner de manifiesto el impacto de dichos valores e intereses sobre las representaciones, identidades, preferencias y estrategias de los Estados miembros.
Como hemos mencionado en las páginas anteriores, el institucionalismo histórico es un enfoque ambicioso y original. Acabamos de ver que el carácter ambicioso radica en la utilización de una perspectiva integrada. El carácter original del institucionalismo histórico estriba, por su parte, en la adopción de una perspectiva histórica.
222 BULMER, S., Op. Cit., 1998, pág. 371.
223PIERSON, Paul, SKOCPOL, Theda, “Historical Institutionalism in Contemporary Political
Science”, Paper presented at the American Political Science Association Meetings, Washington, D.C., August 30th-September 2nd, 2000, pág. 3.
Parte I. Capítulo 3. El institucionalismo histórico aplicado a la Presidencia del Consejo de la Unión Europea
128 El recurso a la variable histórica constituye, sin duda, uno de los principales valores añadidos del institucionalismo histórico respecto a las demás teorías centradas en el análisis del proceso de construcción europea. Este tipo de aproximación permite, efectivamente, dos cosas, a nuestro entender, fundamentales desde el punto de vista de la comprensión general del proceso de construcción europea y, de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea como expresión institucional particular del mismo. Por una parte, la perspectiva histórica permite arrojar luz sobre los mecanismos de creación, reproducción y de cambio institucionales. Por otra parte, la toma en consideración de la variable histórica permite poner de manifiesto las consecuencias de esta evolución institucional sobre el comportamiento de los actores políticos224. El primer aspecto nos remite al análisis de las trayectorias institucionales; el segundo, al impacto de dicha trayectoria sobre la actitudes políticas.
Aplicado al estudio de caso de la Presidencia, este enfoque resulta pertinente por un doble motivo. En primer lugar, porque proporciona unas herramientas conceptuales útiles para explicar la creación de esta figura en 1951 y el proceso de transformación que ha conocido desde entonces. El método secuencial utilizado por el institucionalismo histórico permite, en efecto, identificar y diferenciar las distintas etapas por las que ha pasado esta institución. Permite distinguir entre los factores que han propiciado su origen y los que han facilitado su consolidación dentro del sistema institucional europeo. Como veremos en la segunda parte de la tesis, estos factores no son forzosamente los mismos. Asimismo, el análisis diacrónico resulta útil porque permite poner de manifiesto las implicaciones a largo plazo de las decisiones institucionales y explicar, por ejemplo, porque los acuerdos institucionales adoptados por los actores políticos pueden acabar propiciando una situación en la que las instituciones desempeñan otras funciones que las previstas inicialmente o que obedezcan a otros diseños que los de origen como resultado de las nuevas necesidades del entorno. En el marco del estudio de la Presidencia, este razonamiento en términos de conversión institucional resulta extremadamente interesante porque permite poner el acento en el carácter dinámico de esta
institución, así como en los valores e intereses que la subyacen. Asimismo, permite establecer la distancia que existe entre el formato original de la Presidencia del Consejo y el modelo vigente en la actualidad. Difícilmente, los padres fundadores hubieran podido imaginar que la Presidencia del Consejo Especial de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, función esencialmente simbólica y organizativa, llegaría a convertirse, un día, en una pieza central del sistema institucional europeo.
La utilización de una perspectiva diacrónica permite al institucionalismo histórico conceptualizar los factores de innovación, reproducción y de cambio institucionales pero también posibilita rendir cuenta de un segundo fenómeno vinculado a este primero: la evolución de las relaciones estructura-agente. Desde la óptica del institucionalismo histórico, los actores que crean las instituciones se ven, al mismo tiempo, condicionados por ellas. La dimensión histórica utilizada por este enfoque permite secuencializar las trayectorias institucionales y, con ello, examinar la evolución del efecto estructurante de las instituciones sobre la acción.
Se trata aquí también de un aspecto muy útil para el estudio de la transformación de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea y de su alcance para los Estados miembros. La importancia analítica atribuida por el institucionalismo histórico al tenor de la dialéctica estructura-agente a lo largo del tiempo ayuda, en el caso del estudio de la Presidencia, a poner de manifiesto el progresivo cambio de naturaleza emprendido por esta institución a partir de la firma del Acta Única Europea, fenómeno que hemos optado por denominar de “comunitarización” y que refleja la transformación de una función inicialmente intergubernamental en una realidad híbrida y más cercana al interés comunitario que condiciona, a su vez, las representaciones y el comportamiento de los Estados miembros. Al centrar su atención en las interacciones entre las instituciones y los agentes del sistema político, esta perspectiva permite poner de manifiesto a la vez el papel asumido por los Gobiernos nacionales en la configuración inicial de la Presidencia y el de dicha institución en la vertebración de las actitudes de los Estados miembros como resultado de los acuerdos institucionales pasados.
Parte I. Capítulo 3. El institucionalismo histórico aplicado a la Presidencia del Consejo de la Unión Europea
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4. LA PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA: CRÍTICAS Y LÍMITES DE LA TEORÍA HISTÓRICO-INSTITUCIONAL
El institucionalismo histórico es un enfoque ambicioso y original, útil para la comprensión de un fenómeno político complejo como es el proceso de construcción europea. Sin embargo, como todas las teorías, ésta también ha sido objeto de críticas. Por una parte, se pone en tela de juicio el carácter multi-teórico del institucionalismo histórico. Por otra parte, se cuestiona la pertinencia de recurrir a la variable histórica para explicar los resultados de la actividad política. Las críticas afectan, por lo tanto, precisamente a los dos principales rasgos definitorios del institucionalismo histórico.
Como acabamos de mencionar, la primera crítica dirigida al institucionalismo histórico se refiere a su carácter multi-teórico. Hemos visto que este enfoque, en la línea de los postulados generales del neoinstitucionalismo, pretende ser una vía mediana e integradora entre distintas aproximaciones. Aplicado al análisis del proceso de construcción europea, podemos decir que, al afirmar, a la vez, la centralidad de los actores estatales y de las instituciones europeas, el institucionalismo histórico se configura, en efecto, como una alternativa frente a los dos paradigmas dominantes representados por las hipótesis neofuncionalistas e intergubernamentalistas. Al intentar conciliar los postulados de ambas aproximaciones, el institucionalismo histórico puede ser juzgado como demasiado ambicioso pero, como hemos mencionado en las páginas anteriores, dicho intento no deja de ser útil porque precisamente es el que más se ajusta a la realidad del proceso de construcción europea, un proyecto híbrido caracterizado por la conjunción entre dinámicas e intereses contrarios y animado, desde sus orígenes, por la voluntad de conciliarlos.
Ello no obstante, también podemos señalar que, al hacer hincapié en el impacto de las instituciones a la vez sobre los valores y los intereses de los agentes políticos, el institucionalismo histórico también pretende configurarse -dentro del propio marco teórico neoinstitucionalista- como una aproximación que engloba, a la vez, los postulados constructivistas del institucionalismo sociológico y los postulados
realistas del institucionalismo racional. Es decir, se trata de un enfoque que toma simultáneamente en consideración las dos dimensiones, tradicionalmente diferenciadas por la literatura, del efecto estructurante de las instituciones sobre la acción.
Aquí también consideramos que las críticas expresadas no restan pertinencia al enfoque histórico-institucional. Como hemos mencionado antes, desde nuestra perspectiva, la realidad europea exige ser enfocada de forma integrada. Afirmar que el sistema institucional europeo condiciona bien las percepciones de los Estados miembros, bien sus estrategias no deja de representar una visión parcial de la realidad política europea. Las instituciones tienen un impacto sobre los valores de los Estados miembros; lo cual condiciona, a su vez, la definición de sus intereses.
La segunda crítica dirigida al institucionalismo histórico está relacionada con la toma en consideración del factor tiempo. Para el institucionalismo histórico, el desarrollo de una institución no depende exclusivamente de las necesidades expresadas por el entorno, sino también de su origen y de su historia posterior225. La importancia analítica atribuida por este enfoque a la trayectoria histórica de los sistemas institucionales como variable explicativa de los resultados políticos ha sido cuestionada por dos motivos. En primer lugar, algunos autores argumentan que los conceptos en los que se basa el institucionalismo histórico para rendir cuenta de la evolución institucional y de su impacto sobre las actitudes de los Estados miembros son substancialmente deterministas. Las ideas de path dependence, de increasing
returns effect, de positive feedback y, sobre todo, la de efecto lock-in vinculan la
naturaleza actual del sistema institucional europeo a las opciones institucionales iniciales tomadas por los Estados miembros. Para los críticos del institucionalismo histórico, esta hipótesis refleja una visión determinista de la realidad europea, esto es, una interpretación que sostiene la ineluctable influencia de las elecciones pasadas en el resultado institucional presente. A nuestro entender, estas críticas no carecen totalmente de fundamento pero necesitan ser matizadas habida cuenta que los propios autores histórico-institucionales se anticiparon y contestaron a este tipo de
225BERMAN, Harold J., Law and Revolution: the Formation of the Western Legal Tradition,
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132 argumentos. Así, por ejemplo, el premio Nobel Douglass North, en su obra
Institutions, Institutional Change and Economic performance, precisaba el concepto
de path dependence en los siguientes términos:
“At every step along the way there are choices –political and economic- that provide...real alternatives. Path dependence is a way to narrow conceptually the choice set and link decision-making through time. It is not a story of inevitability in which the past neatly predicts the future”226.
En segundo lugar, también hay que apuntar que la importancia analítica atribuida por el institucionalismo histórico a la variable temporal ha sido atacada desde otro frente. En este caso, se trata de una cuestión de tipo más metodológica. Para algunos autores, el institucionalismo histórico presenta, en efecto, un escollo insalvable: la incapacidad de formular explicaciones generales. Al sostener que la evolución de un sistema depende de las decisiones institucionales adoptadas en un momento y en un contexto determinados; al refutar, por lo tanto, la idea según la cual los mismos elementos generan los mismos resultados sea cual sea el momento y, al privilegiar, en este sentido, el análisis de casos particulares, este enfoque presenta, en opinión de algunos autores, importantes carencias en términos de cientificidad que impiden considerarlo como una aproximación válida227. A nuestro entender, los límites apuntados no restan utilidad teórica al institucionalismo histórico: el análisis de casos particulares también genera conocimiento, máxime cuando se basa en la utilización de unos conceptos generalizables como son el de path dependence o el de
increasing return effect que permiten -sea en el ámbito de la economía, la historia o
la ciencia política- realizar sistematizaciones sobre los factores de emergencia,