La inversión pública en infraestructura ha dependido tradicionalmente del acceso de Panamá a préstamos de las IFI. La congelación de fondos en el exterior y la ausencia de nuevos créditos otorgados, a raíz del incumplimiento en el servicio de la deuda ocurrido en el año de 1987, determinó la virtual paralización de la inversión en infraestructura, así como de mantenimiento del capital fijo existente por un período de aproximadamente cinco años.
Durante la presente década, a partir del año de 1992, cuando se canceló la morosidad con las IFI, el sector público ha utilizado en forma creciente crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En algunas áreas, tales como educación, salud y transporte, el Banco Mundial ha aportado también fondos en coofinanciamiento con el BID. El siguiente cuadro presenta el detalle de préstamos vigentes para el financiamiento de la infraestructura a nivel nacional.
TABLA 33
Préstamos Vigentes para Inversión en Infraestructura BID y Banco Mundial
en millones de Balboas
Sectores Grupo Banco Mundial BID al 1 de Septiembre de 1997 al 1 de Septiembre de 1997
Desembolsado No Desembolsado Desembolsado No Desembolsado
Agua Potable y Alcantarillado 26.00 0.00
Desarrollo Urbano 11.25 15.50 Desechos Sólidos Drenaje Pluvial Educación 2.08 32.92 14.29 5.86 Electricidad 19.80 0.00 Facilidades Culturales 8.69 3.31 Facilidades Deportivas Salud 3.44 21.56 2.94 39.06 Telecomunicaciones
Transporte (vías de comunicación) 23.27 36.73 104.14 91.66
Total 28.79 91.21 187.11 155.39
Fuente: Elaborado con base en datos del Departamento de Crédito Público del MIPPE.
Como se analizó en la segunda parte de este documento, la inversión pública a nivel nacional comenzó a repuntar en el año de 1996, a pesar de la parcial ejecución en ese año (56.2%) del presupuesto asignado a la formación de capital fijo.
“Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico”
Ministerio de Vivienda – República de Panamá
77
Consorcio D& M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano
Plan de Inversiones 22 de diciembre de 1997
Una baja ejecución del presupuesto de inversiones es tradicional en Panamá, debido a dos factores de distinta naturaleza: limitantes de tipo administrativo y de tipo macrofiscal. Como limitantes de tipo administrativo se puede mencionar la práctica de incluir en el presupuesto proyectos de inversión que no cuentan con todos los requisitos técnicos (planos, diseños, financiamiento disponible etc.) al momento de su inclusión y que, por efecto de largos trámites burocráticos no completan la fase de ejecución asignada al año fiscal correspondiente. Limitantes de tipo macrofiscal se originan de la percepción de dificultades de orden fiscal, cuando los ingresos reales del Estado se mantienen por debajo del nivel presupuestado, obligando así al gobierno a congelar partidas para poder terminar el año con un presupuesto balanceado1. Esto hace más difícil congelar gastos corrientes, por la inflexibilidad de la mayoría de sus renglones, por lo que el balance se obtiene congelando las partidas correspondientes a inversiones.
Durante este año de 1997, el gobierno ha hecho un esfuerzo por mejorar el proceso técnico de preparación y ejecución de proyectos. No obstante, subsisten dificultades de orden fiscal que obligan a contener el gasto durante los últimos meses del año, para mantenerlo dentro de los topes acordados con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y garantizar el equilibrio macrofiscal. El FMI estima para este año un gasto del sector público en formación de capital fijo del orden de 324. millones de balboas a nivel nacional, equivalente al 3.7% del PIB corriente.
Como se desprende del cuadro No. 32, el gasto en formación de capital fijo durante el próximo año de 1998 se mantendrá en torno al nivel registrado en 1996 y al nivel estimado para el presente año. En términos de porcentaje del PIB corriente, esto implica para los próximos años una leve disminución sobre el 3.8% registrado en 1996.
1
El sistema monetario panameño utiliza el dólar de los Estados Unidos como moneda de curso legal. El Gobierno no imprime papel moneda; esto implica que las autoridades deben seguir una disciplina estricta en las áreas de política fiscal y monetaria.
“Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico”
Ministerio de Vivienda – República de Panamá
78
Consorcio D& M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano
Plan de Inversiones 22 de diciembre de 1997
TABLA 34
Estimación de Algunas Variables Macroeconómicas Escogidas Años: 1995 – 2002
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 PIB nominal en millones
de balboas
7,906.1 8,266.0 8,687.6 9,167.7 9,724.1 10,346.3 11,027.8 11,802.0 PIB real en millones de
balboas de 1982 6,198.0 6,354.0 6,576.8 6,841.6 7,147.4 7,490.4 7,871.4 8,305.9 Formación de Capital Fijo en millones de balboas 2,038.9 2,151.8 2,152.6 2,403.1 2,695.4 2,888.9 2,967.0 3,168.1 Sector Público 272.0 313.4 324.0 329.5 366.8 471.5 505.5 532.9 Sector Privado 1,766.9 1,838.4 1,828.6 2,073.6 2,328.6 2,417.4 2,461.5 2,635.2 Formación de Capital Fijo como % del PIB
25.8% 26.0% 24.8% 26.2% 27.7% 27.9% 26.9% 26.8%
Sector Público 3.4% 3.8% 3.7% 3.6% 3.8% 4.6% 4.6% 4.5% Sector Privado 22.3% 22.2% 21.0% 22.6% 23.9% 23.4% 22.3% 22.3% Fuente: Estimaciones elaborados con base en datos del FMI y la Contraloría General de la República.
La estimación disponible del FMI abarca hasta el año 2002 e indica un crecimiento del gasto por formación de capital fijo durante el período 1999-2002, que en términos absolutos llegaría a sobrepasar los 500 millones por año al final del período. La formación de capital fijo como porcentaje del PIB corriente también aumentaría paulatinamente durante el período indicado.
La tendencia actual de corto plazo que registra la inversión en el área de estudio, presentada en informes anteriores, ha sido estimada a partir de datos reales provenientes de un inventario de todos los proyectos de inversión en infraestructura pendientes de ejecución. Dicho inventario ha podido ser levantado por el Consorcio por medio de un trabajo de investigación minucioso, y gracias a la colaboración de cada una de las Instituciones involucradas en los distintos proyectos de infraestructura. Vale la pena mencionar que el gobierno central no cuenta todavía con un sistema instalado que permita proporcionar datos sobre inversiones en la forma requerida para dar seguimiento al Plan de Desarrollo Urbano. En el siguiente cuadro se presenta una estimación del gasto en formación de capital fijo del área de estudio, calculada mediante la aplicación de porcentajes a las cifras de inversión a nivel nacional del FMI. Se ha tomado como punto de partida el 76%, porcentaje que en el período 1995-96 representaron las inversiones en el área de estudio con relación al total de inversiones a nivel nacional; para cada uno de los siguientes años se ha considerado un punto porcentual de decrecimiento en dicho porcentaje. Esta estimación se puede comparar en el cuadro con las cifras de la estimación preparada por el Consorcio, con base en los proyectos, para verificar la consistencia con los parámetros macrofiscales que utiliza el FMI.
“Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico”
Ministerio de Vivienda – República de Panamá
79
Consorcio D& M/HLM/WRT/YEC/PW Informe Final del Plan Metropolitano
Plan de Inversiones 22 de diciembre de 1997
TABLA 35
Estimación del Gasto en Formación de Capital Fijo en el Área de Estudio En millones de Balboas
Años: 1995 - 2000
El análisis de la información presentada en los últimos dos cuadros permite llegar a las siguientes conclusiones:
• El gobierno mantiene a corto plazo ciertas restricciones en materia de gastos, las cuales serán enfrentadas mediante incoporación de la inversión privada y políticas tendientes a modificar la tendencia actual de estancamiento en los ingresos estatales. Se espera que a partir del año de 1999 se produzcan mejores condiciones macrofiscales que conducirán a aumentos del gasto en inversiones año tras año.
• Se estima que la inversión en infraestructura en la región metropolitana ascenderá a un
monto promedio de B/. 197.4 millones anuales desde 1997 hasta el año 2000. Este valor, calculado a partir del inventario de proyectos en vías de ejecución, es consistente con los parámetros macrofiscales del FMI, ya que se mantiene por debajo de los valores calculados en forma global.
5.2 Políticas para mejorar a mediano plazo la capacidad financiera del Sector Público y