utilización para el bien general y la de promover las mejores relaciones entre la dirección de las empresas y sus trabajadores para conseguir la elevación del nivel de vida de los trabajadores y su mayor bienestar; la promoción, fomento e impulso de las actividades públicas y privadas en materia de formación profesional, así como la de ordenar y fomentar el acceso de los trabajadores a la propiedad, regulando el reclutamiento de emigrantes etc. Tales actuaciones se concretan en verdaderos actos administrativos, evidentemente jurídicos.
Las anteriores son, entonces, las importantes facultades administrativas de índole legal o reglamentaria de eso que denominamos “administración del trabajo”, pero a la vez goza de ciertas atribuciones para la aplicación del Derecho del trabajo, o sea atribuciones estrictamente jurídicas, entre las que debemos señalar su obligación de velar por la exacta aplicación de las leyes y reglamentos, de comprobar el cumplimiento de la legislación laboral, de resolver los expedientes de crisis laborales y de cuidar la exacta aplicación de la legislación referente a los seguros sociales.
En cuanto a la Seguridad Social, posee la facultad de reconocer los derechos a la afiliación, a la alta o las prestaciones, aunque la discusión de los eventuales derechos en definitiva le competa declararlo a la jurisdicción laboral.
Por ello, nuestro Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, así como sus Direcciones, debe asumir la exclusiva y muy especializada función de ser el instrumento de organización y gestión administrativa respecto a la institución jurisdiccional contenciosa en la rama social del derecho, mereciendo especial atención por la extraordinaria importancia en materia de aplicación del Derecho del trabajo, pero sobre todo en lo relativo a la Seguridad Social, y por ello es que debe dotarse de una necesaria autonomía, que es la comprobación del cumplimiento de la legislación laboral.
Con todo lo anterior podemos hablar de Jueces y Administradores, sea de órganos jurisdiccionales y órganos administrativos, donde los primeros se atribuyen la potestad pública de aplicar el Derecho del Trabajo y los segundos la labor de fiscalización en la aplicación del mismo.
La Ley se ocupa de fijar el contenido de la competencia de la jurisdicción del Trabajo en términos suficientemente claros, de ahí que debamos entender que esa jurisdicción es la única competente para conocer, resolver y ejecutar sus decisiones en los conflictos individuales que se promuevan en la rama social del derecho y, a la vez, competencia para ejecutar sus decisiones.
Las anteriores son declaraciones genéricas de competencia (mal llamada jurisdicción) donde podemos individualizar las causas relativas a la Seguridad Social. Entre ellas: 1. Las cuestiones contenciosas que surjan en relación con las organizaciones sociales,
derechos de carácter patrimonial relacionados con los fines y obligaciones propios de esas entidades.
2. Todas aquellas cuestiones litigiosas en las que de manera expresa le atribuyan competencia las disposiciones legales, así como las reclamaciones por incumplimiento de las leyes y disposiciones de carácter social que afecten particularmente al demandante.
La competencia de los órganos de la jurisdicción laboral, entonces, se extiende a conocer y dirimir conflictos. Esta jurisdicción esta instituida para el conocimiento y resolución de situaciones conflictivas surgidas en la rama social del Derecho del trabajo y de la Seguridad Social. Es evidente, pues, que la competencia de los tribunales de trabajo es la típica competencia de todo órgano jurisdiccional: la solución de una litis a través del instrumento formal del proceso.
La jurisdicción posee, además, la potestad exclusiva de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en la competencia del Derecho laboral. Se trata de una competencia exclusiva.
Por tanto, la jurisdicción laboral tiene como única función la solución de contiendas o litigios en materia de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y cualquier otra atribución queda fuera del ámbito jurisdiccional.
La jurisdicción laboral ostenta de modo exclusivo la potestad de dirimir conflictos individuales en casos de reclamaciones por incumplimiento de leyes y disposiciones de carácter social que afecten particularmente al demandante.
Pero he de recalcar que la competencia de los Tribunales de Trabajo es el último paso luego de un procedimiento administrativo.
La Administración
En cuanto a la administración del trabajo la delimitación de sus funciones puede ser más compleja, precisamente por la variedad de sus funciones, donde se incluyen las normativas, las ejecutivas y las sancionadoras, y la cantidad de textos legales que giran alrededor de su actividad (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Instituto Nacional de Seguros, Caja Costarricense del Seguro Social y Tribunales administrativos).
Por ahora digamos que la autoridad administrativa ostenta una potestad normativa y que esa potestad no plantea, en su atribución y ejercicio, problemas de posible colisión de competencia con los tribunales laborales. La administración de trabajo debe tomar decisiones en cuanto a las reglamentaciones aplicables a casos concretos pero desde el punto de vista estrictamente administrativo y las infracciones a las leyes, pero en realidad hablamos de una actuación concreta: el conocimiento de las prestaciones que se deduzcan en relación con actos de la administración pública y el ejercicio de la actividad tuitiva.
Debemos recodar que toda la materia relacionada con la reglamentación del trabajo es función privativa del Estado que se ejerce, básicamente y sin delegación, por el Ministerio de Trabajo. Es competencia exclusiva del Ministerio el impulsar la aprobación, aplicación e inspección de las Leyes de Trabajo, sin detrimento de la independencia legislativa.
La aplicación normal y generalizada del Derecho del Trabajo es la aplicación que verifican diariamente los sujetos afectados por las normas, básicamente los trabajadores y empresarios, pero también los sindicatos y los órganos encargados de la Seguridad Social. Es por ello que cuando existe una discrepancia sobre la recta aplicación del derecho, por duda o por conocer el criterio “oficial” sobre su aplicación, los sujetos se dirigen a las autoridades con poder, para que digan cuál es la aplicación pertinente del Derecho en los supuestos que son sometidos a su conocimiento y decisión.
Ello es la potestad de declarar el Derecho, que puede estar referida a la resolución de una situación litigiosa de carácter individual como lo es la solución de conflictos sobre la Seguridad Social. Esos aspectos corresponden a la jurisdicción y a la administración del trabajo que se engloba dentro de la teoría de los derechos subjetivos analizados por jueces o administradores, que no se trata sólo de declarar o decir derecho, sino que también debe destacarse la labor interpretativa de las normas legales, aunque se trate de la simple evacuación de una consulta formulada por el interesado.
Esa amplia potestad de aplicar el derecho en materia laboral es compartida por los órganos de naturaleza judicial integrantes de la jurisdicción social o jurisdicción de trabajo y por los órganos de carácter administrativo, Ministerio de Trabajo y otros.
Pero debe advertirse que no podemos afirmar, por equívoco, que esos dos tipos de órganos públicos ostentan la potestad de declarar el derecho de un modo indiferenciado, de manera tal que una misma pretensión pueda dirigirse indistintamente al juez laboral o a la autoridad administrativa.
El poder de atribución de derechos subjetivos
Muchas veces se hace necesaria la intervención de la autoridad provista de imperium para la fijación de un derecho subjetivo, ello cuando las partes de una relación jurídica carecen de elementos para proceder de modo autónomo (autocomposición) a precisar la existencia y alcance de uno de esos derechos, o cuando entre ellas exista discrepancia, de ahí que nazca en el ordenamiento la solución heterónoma de la cuestión dudosa o litigiosa. Tal solución viene encomendada a los órganos administrativos o bien a los órganos jurisdiccionales.
Los derechos subjetivos que por vía constitutiva o meramente declarativa son atribuidos a los órganos administrativos y de la jurisdicción del trabajo, pueden ser derechos subjetivos públicos como el derecho de afiliación o a las prestaciones de la Seguridad Social.
integridad, el poder de atribución de derechos subjetivos se viene confiriendo a los órganos de la jurisdicción; jueces y tribunales de justicia. Y nada tiene de extraño pues ello esta contemplado en la Constitución Política, el Código de Trabajo, el Código Procesal Civil –que sigue siendo de aplicación supletoria-, la Ley Orgánica del Poder Judicial y algunas otras normas específicas, pues se trata de la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Pero lo cierto es que no toda cuestión sobre atribución de derechos subjetivos se plantea como controversia o situación contenciosa susceptible de dar origen a un juicio, lo que no coincide con la función de la autoridad judicial.
Genéricamente, nuestras leyes atribuyen al Poder Judicial la función de aplicar la ley en los juicios, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, en el tanto que la justicia goza de total independencia y es administrada por jueces y magistrados independientes.
Así se ha de insistir en que la función judicial se contrae a la solución de situaciones contenciosas, o sea de conflictos. Y así en materia laboral el poder de atribución de derechos subjetivos por vía judicial tiene muchas manifestaciones.
En este sentido el poder de atribución de derechos individuales se identifica con el poder depositado por el Estado en la jurisdicción y en sus distintas ramas.
La típica función judicial es la función de declarar el derecho en los supuestos en que exista controversia en la determinación de la legalidad aplicable, o bien que tal controversia tenga su origen en una situación individualizada de la vida jurídica.
Ante la discrepancia en cuanto a la determinación del régimen jurídico procedente para la ordenación de una situación concreta, el Estado es el que instituye los órganos que deben declarar el derecho y de solucionar la situación litigiosa de acuerdo con las reglas jurídicas.
Dejando de lado la idea excesivamente formalista de que los jueces tienen por función, a través del proceso, la satisfacción de pretensiones, la verdad es que los jueces tienen la misión de solucionar las situaciones litigiosas jurídicamente relevantes, decidiendo cuál es la regla de derecho de aplicación en el caso.
El alcance individualizado de la decisión judicial lo define el ordenamiento dirimiendo los conflictos.
Las cuestiones sometidas a la jurisdiccion laboral
Desarrollado el principio general tenemos que son los tipos básicos de conflictos que le son atribuidos por el ordenamiento al conocimiento de la Magistratura de Trabajo: los conflictos individuales, los colectivos y los de la Seguridad Social, lo que permite destacar los contenidos de tales conflictos, aunque ahora centramos nuestra atención en aquellos relacionados con la Seguridad Social.
Conflictos en materia de Seguridad Social
Las disposiciones procesales le atribuyen a la jurisdicción de trabajo el conocimiento, resolución y ejecución de sus decisiones en los litigios generados por la aplicación e interpretación de las normas que regulan la Seguridad Social.
Hablaríamos básicamente de litigios que giran en torno al reconocimiento de prestaciones sociales, como lo son los procesos de afiliación y pertenencia, las declaraciones de invalidez y otros pronunciamientos que originalmente le corresponden a la administración de trabajo, a través de comisiones calificadoras de carácter técnico, que generan pronunciamientos administrativos que luego pueden ser puestas en conocimiento de la jurisdicción del trabajo, ya sea por los beneficiarios, las entidades o por los empresarios.
La respuesta concreta es que la competencia para dirimir los conflictos sobre Seguridad Social, salvo algún caso muy específico por excepción de ley, corresponde a los órganos de la jurisdicción laboral.
Debe aclararse que el hecho de que las decisiones de los órganos administradores de la Seguridad Social puedan ser impugnadas en vía jurisdiccional, no significa que la administración quede sometida a la actividad revisora de los tribunales de trabajo, pues debe quedar a salvo la separación de los órganos administrativos y judiciales, pues los administrativos como pueden ser el Ministro, las Direcciones Generales, etc., trabajan con la necesaria autonomía y con personalidad propia y distinta, en la función instrumental del Estado como órgano general de gestión de la Seguridad Social.
Pese a la obligación legal de interponer reclamaciones previas ante la entidad gestora, ello no significa que los actos de la administración laboral puedan ser revisados por los juzgados de trabajo, sea que no todo pronunciamiento es impugnable en la sede judicial, sino sólo aquellas decisiones de los entes, deducidas ante los órganos jerárquicos superiores. Impugnación de actos que dan por terminada la vía administrativa en materia de Seguridad Social y que causen algún perjuicio.
La función administrativa
La delimitación de la función jurisdiccional aparece con suficiente claridad tanto en la Constitución Política, como en el Código de Trabajo y en la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que no sucede con la administración de trabajo precisamente por la amplitud y complejidad de esa administración. Por ahora podemos decir que la administración de trabajo es la encargada de asumir el cumplimiento de los fines del Estado para la pronta y eficaz satisfacción del interés general en materia laboral, definición que no alcanza a comprender las atribuciones concretas de esa
administración, dado su amplitud, pues esa misma función le compete no sólo a la administración, sino también a los otros poderes del Estado (Asamblea Legislativa y Poder Judicial), que también deben ordenar sus actuaciones hacia la obtención del interés general.
Tampoco podemos extraer la función de leyes generales como la Ley General de la Administración Pública, que se limita a establecer el orden jerárquico de los órganos administrativos.
Pero lo cierto es que los órganos de la administración sí poseen la atribución de un poder de declaración de derechos subjetivos, aunque partiendo de la delimitación de funciones que la legislación le atribuye al Poder Judicial.
Ya hemos visto que la ley es terminante al encomendar exclusivamente a los juzgados y tribunales de trabajo, determinados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, con lo que, y en principio, pareciera que le elimina a la administración cualquier posibilidad de participar de esa actividad, pero debe aclararse que la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que se pone en manos de los órganos jurisdiccionales va específicamente dirigida a los juicios civiles, mercantiles, contenciosos, etc., y a la jurisdicción especial de Trabajo como dice la Constitución Política, con lo que la función jurisdiccional encomendada a los órganos judiciales es la destinada a resolver los litigios atribuidos al conocimiento de dichos órganos y a través de los procesos establecidos. Los jueces de trabajo están investidos del poder de atribuir derechos subjetivos en los juicios laborales, lo que es obvio: son los únicos competentes para atribuir derechos en la vía procesal.
Pero lo cierto es que la administración de trabajo posee facultades muy amplias en la materia laboral que abre la posibilidad de que esa Administración pueda atribuir derechos subjetivos.
La función de los órganos administrativos laborales se manifiesta en el conocimiento administrativo de los conflictos de Seguridad Social y sin cosa juzgada en la mayoría de los casos, por la particular potestad de dictar autorizaciones.
Ya hemos señalado, reiteradamente, que en materia laboral la potestad jurisdiccional reside en la llamada jurisdicción social, de ahí que las atribuciones de la administración de trabajo deben ser entendidas de forma restrictiva, sobre todo en los conflictos individuales típicos del conocimiento judicial.
Aquí surge un problema de aplicación práctica y es el de la vía jurisdiccional hábil para impugnar las resoluciones administrativas, una vez agotada esa vía. Debe entenderse que las resoluciones de la administración son actos puramente administrativos, por lo que procedería su impugnación, jerárquica, en esa misma sede y luego la jurisdiccional en vía laboral y no la contenciosa administrativa.
La Seguridad Social del Magisterio Nacional
Un caso particular
Un caso particular resulta ser el del conocimiento de aquellos asuntos relacionados con el tratamiento de los reclamos derivados de la Seguridad Social de nuestro Magisterio Nacional que goza de independencia en su administración.
Decimos que es un caso particular porque en el conocimiento de los derechos derivados de tal régimen intervienen tres órganos: La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y el Tribunal de Trabajo de San José que ha de actuar como órgano jerárquico impropio, siendo esto último lo que constituye la particularidad.
La jerarquía impropia se define como: “la relación jerárquica administrativa (que) es interorgánica y vertical, es decir, se produce entre dos órganos sin personalidad jurídica, uno superior (supraordinado) y el otro inferior (subordinado), adscritos a un mismo ente público por lo que se produce en el seno o dentro de un ente público.”1
Resumiendo lo anterior, la Jerarquía Impropia se da cuando la relación jerárquica administrativa que es vertical no se encuentra adscrita a un mismo ente público, sino que el superior es un órgano distinto del inferior.
Como nota de referencia he de decir que el Tribunal de Trabajo esta compuesto por cuatro secciones, siendo que a la Sección Segunda se le ha atribuido el conocimiento específico de esta materia.
Pues bien, con lo anterior podemos realizar un resumen de la tramitación que deben seguir las solicitudes tendientes a obtener una pensión del régimen del Magisterio Nacional, o bien a modificar las condiciones bajo las que se otorgó ese derecho.
En primer término debemos mencionar que es la Ley originaria del régimen la que viene a disponer que la administración del mismo ha de estar a cargo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, pero bajo la supervisión y el control de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo.
Así, la misma ley le encarga a la Dirección Ejecutiva de la Junta de Pensiones la función de levantar la instrucción del expediente y la de emitir una recomendación a la Junta Directiva para que se proceda a aprobar o denegar la solicitud. La Junta Directiva, por su parte, debe emitir una resolución razonada mediante la cual se declare o se deniegue el derecho pretendido.
1 Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Primera Edición. San José, Costa Rica. Biblioteca Jurídica
Tomada la decisión, el caso ha de ser remitido a la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo, la que habrá de dictar su resolución dentro del plazo de un mes calendario, contado a partir del recibo del expediente, lo que ciertamente no sucede en la realidad.
Contra esa última resolución cabe recurso de revocatoria, que debe ser planteado ante la Junta dentro de los cinco días siguientes a su notificación, aunque también es posible interponer recurso de apelación dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la resolución final. Tal recurso debe ser planteado ante la misma Junta, pero su conocimiento y resolución final le corresponde al Tribunal Superior de Trabajo (Sección Segunda), órgano que, como se señalara antes actúa como jerarca impropio de la Dirección Nacional de Pensiones y de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.
A pesar de que el Tribunal Superior de Trabajo es un órgano jurisdiccional puro, por cuya razón sus sentencias pueden producir autoridad y eficacia de cosa juzgada (guardando