6.DISCUSSION

El nuevo gobierno contó prácticamente desde el inicio de su mandato con dos instrumentos legales importantes para materializar este proceso de cambios: la ley 23.696 de refor- ma del Estado; y la ley 23.697 de emergencia económica por medio de la cual se otorgaron poderes especiales al Estado a in de eliminar regímenes de promoción, subsidios, incentivos, diferir pagos a proveedores, entre otros. Ambas normas, cabe recordarlo, fueron aprobadas por un Congreso que recién en

81 Compilación de observaciones inales del Comité DESC sobre países de América Latina y el Caribe 1989/2004, en www2.ohchr.org/spa- nish/bodies/cescr/.

diciembre relejaría la nueva relación de fuerzas emergente de las elecciones de mayo de 1989 (sobre todo en la Cámara de Diputados) pero aun así, el justicialismo sin tener mayoría ab- soluta, logró quórum para sesionar con apoyo opositor. El pro- ceso privatizador a partir de la reforma del Estado signiicó el retiro del sector público como productor o prestador directo de bienes o servicios, asumiendo un nuevo rol como regulador de los nuevos operadores de las empresas privatizadas.

Las privatizaciones tuvieron objetivos de  tipo  iscal pues la venta de empresas generaba ingresos de recursos de capi- tal al Estado, le permitía reducir la deuda pública y también habría ahorros para sus arcas al no tener que inanciar más a empresas públicas que antes eran altamente deicitarias; y de tipo asignativo, pues aumentaría el volumen de inversiones en servicios públicos que hasta entonces eran muy limitadas por los problemas recurrentes de inanciamiento que tenía el Estado. Asimismo, sobre todo en las primeras privatizacio- nes (los casos líderes de la empresa telefónica ENTEL y de la empresa de aeronavegación Aerolíneas Argentinas), se quiso transmitir un mensaje contundente acerca de cuál era el rum- bo que seguiría la política económica de ahora en más (hey- Mann, 2000, pág. 54 y ss.).

Daniel aSPiazu y Eduardo BaSualdo (2004, pág. 1), así des- criben lo sucedido en materia de privatizaciones y/o concesio- nes 82_:

“En los primeros años de la década de los noventa, la Argen- tina privatizó todos sus grandes servicios públicos domicilia- rios: telefonía, gas, electricidad y agua potable. Asimismo, en el sector de transporte e infraestructura para el transporte, se

82 Privatizar implica transferir el dominio del activo público a un operador privado; mientras que concesionar es otorgar a un privado la fa- cultad de explotar por su costo y riesgo una actividad que antes tenía a cargo el Estado, conservando éste la propiedad de los activos. Luego de la crisis de 2001, algunas empresas fueron recuperadas por el Estado: Yaci- mientos Carboníferos Fiscales en 2002, el Correo y Aguas Argentinas en 2003 y 2006, Aerolíneas Argentinas en 2008, YPF en 2012.

privatizó la empresa de aeronavegación de bandera nacional, se desmanteló y se vendieron todos los buques de la empresa naviera de cargas, se concesionaron los ferrocarriles de carga y de pasajeros, al igual que las vías navegables troncales, los puertos, buena parte de la red vial de pasajeros, los aeropuer- tos, el correo postal, etc. Pero el extenso programa privatiza- dor fue más allá, transiriendo al sector privado actividades de la industria manufacturera, como el caso de la producción siderúrgica y parte de la petroquímica y de las reinerías de petróleo; y privatizando también la explotación de los recursos naturales no renovables, como en el caso de los hidrocarburos (petróleo y gas natural)”.

La ola privatizadora llegó incluso a funciones reguladoras y por su naturaleza indelegables para el Estado: es así que en la segunda mitad de la década fue concesionado el control del espectro radioeléctrico argentino, por donde pasan las ondas que permiten el funcionamiento de la telefonía celular, las ra- dios AM y FM, los radiotaxis, TV y las compañías aéreas, que fue entregado a un operador privado a cambio de un canon que se le cobraba a los usuarios, cuando es sabido que en el mundo una función como ésta resulta para los Estados imposible de delegar en un tercero por razones de soberanía y seguridad nacional 83_{. A raíz de esta polémica concesión hubo denuncias}

judiciales por presunta corrupción a través de administración fraudulenta en perjuicio del erario público, pago de sobornos a funcionarios públicos, la intervención para ello de empresa- rios y abogados que intermediaban entre la empresa ganadora (Thales Spectrum) y el gobierno argentino 84_.

83 En 2004, el gobierno nacional decidió que el Estado recupere el control del espectro aéreo.

84 En junio de 2011 el Tribunal de Casación Penal sobreseyó por

inexistencia de delito a quienes estaban procesados: Jorge Neuss (empre-

sario argentino de amistad con el ex presidente Menem); Germán Kamme-

rath (ex presidente del organismo regulador de las telecomunicaciones); el

El monto total de dólares generados por las privatizaciones argentinas fue de 19.422 millones 85_{. En las primeras priva-}

tizaciones (por caso, la telefonía y aeronavegación), se aceptó como modalidad de pago la entrega de títulos de la deuda pú- blica, cuyo valor real era ínimo debido a la propia situación de insolvencia de Argentina, aunque traídos al país los títulos, eran tomados a mucho mayor valor. Por esto se ha sostenido históricamente que las empresas fueron vendidas a un valor muy disminuido en relación con su tasación y potencialidad futura.

Por los efectos negativos que tuvo en el plano social, vale especialmente mencionarse a los ferrocarriles. El proceso de transferencia al sector privado de los trenes argentinos co- menzó en 1991, mediante la modalidad de concesión por 30 años con opción a 10 años más. La red se dividió en dos grupos: ferrocarriles interurbanos abocados al transporte de carga sin obligación de transportar pasajeros, y ferrocarriles metropoli- tanos para transportar pasajeros, que cubría el área metropo- litana (ciudad de Buenos Aires y gran Buenos Aires) 86_.

Los ferrocarriles interurbanos en manos privadas que no aceptaban transportar pasajeros al no estar obligados a ello, eran transferidos a las provincias para que fueran “operados y

85 “El Proceso de Privatizaciones en la Argentina desde una perspec-

tiva de Balance de Pagos” (publicación elaborada en el año 2000), material

disponible en www.mecon.gov.ar.

86 Los ferrocarriles metropolitanos en manos privadas funcionaron con un cuestionado esquema de subsidios estatales y escasas inversiones, lo que dio lugar a un deterioro de la calidad del servicio cada vez más noto- rio. Luego de 2001, los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner adoptaron decisiones de revocación de concesiones por diferen-

tes incumplimientos contractuales: al ramal Roca (que une La Plata Consti-

tución); al San Martín (que une Buenos Aires con Pilar), al Sarmiento (que

une Buenos Aires con Moreno y Luján, en este caso en manos del grupo Ciri- gliano y luego de la llamada tragedia de Once ocurrida en 2012, que costó 52

vidas y más de 700 heridos). Las revocaciones no fueron para que el Estado

recupere el manejo pleno de los ferrocarriles sino que se les dio la explotación a los grupos Roggio y Emepa, con presencia del Estado en la gestión.

inanciado su costo” por éstas, sabiendo que en el país interior no son muchos los Estados que pueden disponer de recursos propios para afrontar el gasto que demanda el servicio de tre- nes; y en esos supuestos no había más alternativa que inte- rrumpir deinitivamente el servicio.

Es así que mientras en la década de 1980 -pese a que el estado general del servicio no era bueno, consecuencia de un proceso de desinversión y deterioro iniciado 20 años antes- la longitud de la red para transporte de pasajeros era de 21.065 km, al inalizar la década de 1990 había disminuido a 8.136 km; mientras que el número de estaciones se redujo en el mis- mo período de 2085 a 1292 87_{. La desaparición del ferrocarril}

integrando localidades de todo el país en su extensa geografía, dio lugar al crecimiento del transporte automotor de pasaje- ros y de carga 88_{, que suele ser más costoso para la población}

usuaria, más contaminante en términos ambientales y más inseguro en términos viales.

Las privatizaciones provocaron a su vez una reformulación en el rol del Estado: de prestador directo de servicios públi- cos a regulador de estas mismas actividades ahora a cargo de operadores privados. Se puede airmar que hay tres razones principales que explican la necesidad de intervención estatal en este campo. En primer lugar, son ordinariamente monopo- lios en los que no hay alternativa de elección, o bien se trata de una actividad llevada a cabo por muy pocos operadores; en segundo lugar, son servicios públicos cuyo uso es indispensa- ble para las personas (luz, agua, gas, telefonía, etcétera); en tercer lugar, la relación entre prestador y usuario es profun- damente desigual pues por un lado hay una empresa con po-

87 Datos consultados en la web de la Comisión Nacional de Regula- ción del Transporte www.cnrt.gob.ar/infoferro.

88 Es por este motivo que creció signiicativamente la lota de óm- nibus y de camiones, sin que el país hasta el presente haya invertido lo

suiciente para mantener en buen estado y expandir la infraestructura vial para adecuarla al mayor lujo vehicular.

der económico que conoce minuciosamente todos los detalles de su actividad y por el otro hay un usuario cautivo, que sabe solamente lo elemental sobre el servicio público que contrata.

Considerando entonces necesaria la actuación de entes de control, lo cierto es que su constitución y funcionamiento en los años 90 estuvo rodeado de graves desprolijidades. Una -fundamental- fue la norma de creación de dichos entes, pues de tantas empresas privatizadas, sólo dos contaron con un marco regulatorio y de control establecido por ley: la energía eléctrica y el gas (leyes 24.065 y 24.076), mientras que el resto fueron creados mediante decretos del Poder Ejecutivo Nacio- nal. Y no es simplemente una cuestión interpretativa acerca de la jerarquía de la norma, sino que se entremezclan dife- rentes cuestiones: ¿cómo asume el Estado su rol de tutelar los derechos de usuarios de servicios abastecidos por prestadores sin competencia? ¿con qué independencia de criterio puede re- solver el directorio de un ente regulador cuya permanencia en el cargo depende de la voluntad discrecional del Presidente de la República o de un Ministro? ¿qué sucede si corresponde sancionar a un prestador de servicio público, cuya titularidad está en manos de una corporación nacional o transnacional con mucha inluencia sobre el poder político de turno?

Otra desprolijidad que demuestra desinterés por proteger efectivamente los derechos de los usuarios es que durante el proceso privatizador predominó la sanción de marcos regula- torios (para establecer derechos y obligaciones) y la constitu- ción de entes de control, recién luego producida la transferen- cia al operador privado.

Un ejemplo emblemático en cuanto al deiciente funciona- miento de la tutela de los derechos de los usuarios por el Es- tado y la manipulación a la que se vieron expuestos, fue el denominado rebalanceo telefónico 89_{, que en 1997 y con el fal-}

89 Dispuesto por medio del decreto 92/97. Para mayor información, ver ponencia presentada en el Segundo Congreso Argentino de Administra- ción Pública. Sociedad, Estado y Administración, disponible en http://www.

so argumento de pretender abaratar el costo de las llamadas de larga distancia a efectos de favorecer al interior posterga- do, generó un encarecimiento de las comunicaciones de corta distancia. El in perseguido era otro: tarifas más baratas allí donde el mercado se abría a nuevos oferentes (larga distancia) y tarifas más caras donde se mantenía el monopolio geográi- co de Telecom y Telefónica, sin distinguir la capacidad econó- mica de los hogares afectados. Los directivos de la Comisión Nacional de Comunicaciones (por concurso y con estabilidad) se opusieron y todo terminó con su remoción, impulsada por el entonces Ministro Cavallo, para designar a funcionarios que no objetaran el rebalanceo.

Existieron otros casos similares: la misma Comisión Na- cional de Comunicaciones, en relación al Correo Argentino otorgado al grupo empresario liderado por Franco Macri en sociedad con el Banco Galicia y la Corporación Financiera In- ternacional perteneciente al Banco Mundial, decidió compu- tar como parte del “plan de inversiones” comprometido para mejorar la calidad del servicio a las indemnizaciones pagadas por el despido de unas 3000 trabajadores.

Las privatizaciones tuvieron un efecto notoriamente des- tructor de empleos: las empresas traspasadas redujeron su planta de personal, antes de que la transferencia se haga o luego 90_{. Esto ocurrió sin que el Estado cumpliera el papel de}

contención, capacitación y/o reorientación hacia otros sectores productivos de la mano de obra que ahora estaba sin empleo: algo necesario para evitar que trabajadores en muchos casos caliicados, que dedicaron buena parte de su vida a una deter- minada tarea productiva, terminen -como efectivamente su- cedió- incursionando en actividades de escasa generación de riqueza, vinculadas a servicios (generalmente emprendimien- tos comerciales de rubros variados y reducidas dimensiones).

aaeap.org.ar/ponencias/congreso2/Marsilio_Ernesto.pdf.

90 El cuadro de la página 297 muestra la pérdida de empleos regis- trada en las empresas públicas luego transferidas a operadores privados.

Aquí se advierte claramente la concepción individualista imperante en esos años: si había considerables cantidades de personas que perdían sus puestos de trabajo, independiente- mente de qué o quién lo causó, el Estado no tenía por qué involucrarse ni asumir responsabilidad alguna. No tener em- pleo era un problema de cada individuo que atravesaba por tal situación; y es esa persona afectada quien debía resolver cómo reinsertarse en otra actividad.

En este punto, nuevamente resulta paradigmático lo acon- tecido con los ferrocarriles: por un lado, según duarte (2001, pág. 37 y ss.), del total de empresas transferidas fue la que más trabajadores expulsó: tenía 85900 personas empleadas en 1991 y en 1998 quedaban solamente 15700. Por otro lado, la pérdida de puestos de trabajo estables fue favorecida por el surgimiento de empresas, usualmente cooperativas, creadas con el propósito de tercerizar las tareas que antes realizaba el empleado ferroviario. Así se bajaban costos laborales y se desvanecía la fuerza de los sindicatos reclamando por mejores condiciones laborales, con el consentimiento (activo o pasivo) del gremio ferroviario 91_.

El Comité DESC, en ocasión de evaluar al Estado argenti- no (año 1994) 92, se reiere al proceso privatizador, asumiendo

una posición ambigua: por un lado se caliica como exitoso tal proceso y el de descentralización (que se mencionará más aba-

91 El 20 de octubre de 2010 fue asesinado en la ciudad de Buenos Ai- res Mariano Ferreyra, joven militante del Partido Obrero, que participaba de una marcha convocada en oposición a estas prácticas que continuaron más allá de la década de 1990, siendo condenados el secretario general de la Unión Ferroviaria José Pedraza y otros dirigentes gremiales señala- dos como autores intelectuales del hecho, así como personas ligadas a ellos que están acusadas de ser los autores materiales del homicidio. Este hecho puso -dramáticamente tarde- en el primer plano de la agenda de cuestiones sin resolver heredadas de aquella época a un fenómeno no ajeno para los sindicatos y al propio Estado, que poco o nada hizo al respecto.

92 Compilación de observaciones inales del Comité DESC sobre países de América Latina y el Caribe 1989/2004, en www2.ohchr.org/spa- nish/bodies/cescr/.

jo), mientras que por otro lado se sostiene que la falta de una adecuada supervisión de los mismos viola los DESC:

“En relación con los programas de estabilización, el Comité, aunque reconoce el gran éxito de la privatización y de la des- centralización en el plano macroeconómico, advierte que esas medidas no están siendo adecuadamente supervisadas y que, por consiguiente, están causando la violación de los derechos económicos, sociales y culturales”.

3.4.4. Descentralización y deterioro en el acceso