Todos los elementos anteriores son la parte sustantiva de una reflexión que, finalmente, derivará en la construcción de los mecanismos o herramientas con los que opera el sistema y a los que se abocarán las siguientes secciones de este documento: tanto sistemas de acopio, carga y recuperación de datos, como un sistema de datos e indicadores que permita reportar adecuadamente la información a los usuarios y, por lo tanto, alcanzar la finalidad para la que existe tal sistema.
Los elementos mencionados (sistemas de acopio, carga y recuperación de datos y sistema de datos e indicadores) son puntos de llegada de la reflexión, y el fracaso de muchos esfuerzos radica en que se consideran el punto de partida. Por ejemplo, prácticamente todas las personas que tienen alguna vinculación con los sistemas de información educativa considerarían que hay que producir ratios brutas de matrícula (¿quién cuestionaría esto?)18 y, por lo tanto, se produce información que permite su cálculo y se incluye en los reportes de datos. Sin embargo, ¿cuántas pueden definir con precisión cuáles son las necesidades de información y, consiguientemente, los temas de política educativa que encuentran en las ratios brutas de matrícula un elemento de evidencia relevante, clave o imprescindible?
18 Debe notarse que la Unesco Santiago (2008) es un ejemplo de descripción de la situación educativa que
no recurre a una sola ratio bruta de matrícula. En el único caso en el que hubiese cabido usarlas (matrícula en educación terciaria), los autores optaron por calcular ratios de matrícula sobre el total de la población (por cada cien mil habitantes) que dan cuenta del mismo fenómeno (tamaño relativo de la matrícula) sin inducir a ningún equívoco en términos de la discusión sobre «cobertura» (Unesco Santiago 2008: 93 y ss.).
La creación de instrumentos para producir información debe atender, al menos, a los siguientes aspectos:
- ¿Qué información se debe producir? Tanto información básica o de referencia que solo el sistema de información del Estado puede generar (número de estudiantes, docentes, instituciones, locales, programas educativos) como información más elaborada que apunte a dar cuenta de temas sustantivos (tales como: cobertura, atraso escolar, conclusión, logro académico, progreso hacia metas educativas, etc.).
Los temas específicos que respondan a lo anterior se han de traducir en un sistema de datos e indicadores cuyo nexo con la atención de las necesidades políticas de información debe ser explícito: el indicador x (o un conjunto de indicadores {a, b, c…}) sirve para describir el fenómeno o monitorear la meta y, dado que da cuenta de los atributos α, β, γ. Esta identificación documentada de un sistema de datos e indicadores permite definir qué información es necesaria.
- ¿Cuáles son los instrumentos y/o dispositivos necesarios para producir
la información? Se debe identificar (primero) las fuentes secundarias que puedan compilarse y usarse, así como aquello (luego) que supone un esfuerzo de generación primaria de datos. Asimismo, se requiere revisar la consistencia entre las fuentes y los potenciales enlaces entre estas (por ejemplo, entre los directorios de instituciones educativas y la información sobre contratos docentes o la matrícula), prestando atención a temas centrales, como los períodos de referencia. Por ejemplo, cuando se combina información de matrícula por edades y de población, el desfase entre períodos de referencia puede producir verdaderos desastres.
- ¿Qué supone el desarrollo de instrumentos de generación primaria de datos? Considerar los aspectos de registro, carga y recuperación de datos con los consiguientes procesos de crítica y consistencia, así como de manejo de omisiones e inconsistencias.
1.3 ¿Qué contar para que la información cuente?
El grado de éxito con el que se responda a esta pregunta depende de modo directo de la comprensión de la agenda de política educativa y, por lo mismo, será abordada de un modo más detallado en la segunda sección. Sin embargo, solo a manera de ilustración y considerando algunos temas recurrentes, podemos mencionar en forma preliminar los siguientes elementos generales:
- Información sobre los atributos educativos de la población y/o los hogares. Esta información es usualmente producida por las oficinas nacionales de estadística a partir de censos poblacionales o encuestas de hogares o personas, los que incluyen información sobre los niveles de escolaridad de la población (en algunos casos llamada «logro educativo» y expresada como años de estudio logrados o como último nivel o grado aprobado); también surge de estudios especializados sobre niveles de competencias de alfabetismo de la población y existe la posibilidad de vincular esta información a otros atributos de las personas y/o sus hogares, como los niveles de ingreso, condición de pobreza, área de residencia, pertenencia étnica, densidad del entorno letrado, estructura familiar, etc.19
- Información sobre el comportamiento de las personas y las familias respecto de
la educación. Es decir, sobre temas como el gasto de las familias en educación, preferencias, trayectorias intergeneracionales, etc. Esta información es usualmente producida por las oficinas nacionales de estadística a partir de encuestas de hogares.
- Información sobre el financiamiento (público y privado) de la educación. Es usualmente producida por los ministerios de Economía o Hacienda mediante los registros administrativos sobre asignación y ejecución presupuestal de recursos públicos (incluidas donaciones al Estado); también por las oficinas nacionales de estadística, mediante encuestas de ingresos y gastos de las empresas y familias, para dar cuenta del gasto privado.
- Información sobre la operación del sistema educativo. Se trata de información generada tanto por los ministerios de Educación como por aquellos responsables de la educación superior. Incluye información usual como matrícula, logros académicos de los estudiantes, etc.
- Información sobre las políticas educativas de un país y las normas, regulaciones
y orientaciones vigentes. Usualmente esta información es compilada (aunque sea de modo asistemático) por los ministerios de Educación como responsables a nivel global del monitoreo y de la orientación del sistema educativo nacional. Esta enumeración de grandes áreas de información solo busca ser ilustrativa y hacer evidente dos temas: uno, los agentes involucrados en la producción de información educativa son múltiples y trascienden con creces los límites usuales de las unidades de estadística o de medición de logros académicos en los ministerios; y dos, la naturaleza de la información que puede ser necesaria para informar los procesos de debate, definición y ejecución de las políticas públicas también trasciende los límites usuales de lo que conocemos como «estadística educativa».
Asimismo, es importante destacar el rol de liderazgo que toca a los ministerios de Educación en la formulación y conducción de las políticas públicas en lo que atañe a la educación, lo que hace evidente que las unidades de información dentro de estos ministerios deben considerar como su área de interés al conjunto amplio de información que se requiere para estos fines.
Por su parte, la dimensión internacional de los sistemas de información educativa introduce elementos que tienen que ver tanto con la comparabilidad como con la existencia de objetivos globalmente reconocidos como claves en materia educativa.
La comparabilidad internacional de datos debe ser tenida en cuenta a efectos de facilitar, desde el diseño del sistema de información, la transferencia de la información nacional a esquemas de clasificación y definiciones internacionalmente utilizadas (prin- cipalmente la Clasificación Internacional Normalizada de Educación [CINE]), en el primer caso; o la definición de, por ejemplo, «repetidor», en el segundo. Esto se debe hacer así a efectos de asegurar que la información que el país reporta sea consistente con dichas clasificaciones y definiciones y para documentar cabalmente las transfor- maciones o adaptaciones, de modo que sean claramente identificables las razones por las que pueden presentarse diferencias entre las cifras usadas nacionalmente y aquellas contenidas en bases de datos internacionales.