Los organismos internacionales anunciaron la reducción de la ayuda alimentaria externa para 1975. En respuesta se concibió el Plan de Atención Nutricional PAN con el que se esperaba sustituir las donaciones por producción privada nacional. La propuesta se
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empezó a gestar desde el Comité Nacional de Políticas de Alimentación y Nutrición - CNPAN - creado por el gobierno nacional en 1972, época de una fuerte “crisis mundial de alimentos”. Con el PAN, el ICBF se comprometía a continuar los programas de complementación alimentaria en base a la producción de una mezcla vegetal pre cocida de bajo costo- Bienestarina-, financiada con crédito externo y mayores recursos nacionales. El desmonte paulatino de la asistencia alimentaria y su sustitución se programó entre 1975 y 1978 conservando la cobertura que tenía la ayuda alimentaria externa. Para Absalón Machado, analista de las políticas alimentarias en el país, esta decisión constituyó una ruptura importante en el manejo y definición de las políticas alimentarias y nutricionales, pues partía de la consideración de que el país tenía la capacidad productiva suficiente para suplir las necesidades que hasta ese momento habían sido atendidas con la ayuda. Por el contrario, la asistencia alimentaria del exterior estaba perjudicando la capacidad de producción nacional de bienes agrícolas.32
El Plan Nacional de Alimentación y Nutrición PAN en el marco del Plan de Desarrollo “Para cerrar la brecha” (1974 - 1978) fue presentado como fruto de un sólido análisis de la situación nutricional de la población colombiana, en el que se identificó la desnutrición como el problema social más agudo. Dicho análisis fue realizado por el Instituto Nacional de Nutrición y contenido en el documento “Bases para una política de alimentación y nutrición en Colombia” realizado por el CNPAN. El diagnóstico nutricional sostenía que el 93% de las familias presentaba alguna deficiencia en el consumo de calorías y nutrientes, donde el 60% de los niños menores de cinco años padecían algún grado de desnutrición asociado al 41% de las muertes de los menores de cinco años; una tasa nueve veces superior a la de los países desarrollados.33 Considerando que esta condición biológica de la población afectaba el desempeño en el estudio y en la productividad laboral, haciendo ineficaces las inversiones estatales en salud, educación y desarrollo agrícola, se hizo un gran llamado de atención para abordar el problema.
32
Machado Cartagena, Absalón. El problema alimentario en Colombia, Universidad Nacional de Colombia, Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Bogotá, 1986.
33
Departamento Nacional de Planeación, Para cerrar la brecha. Plan Nacional de Alimentación y Nutrición,
El PAN se propuso entonces lograr un mejoramiento progresivo de la situación alimenticia en las clases socioeconómicas menos favorecidas, mediante un abastecimiento adecuado de alimentos nutritivos y la distribución directa de ciertos nutrientes que redundase en la salud de la población, en especial de la infantil. Otro aspecto de la relación alimentación y salud relevante para el PAN, tenía que ver con la relación entre embarazos frecuentes y estado nutricional de la madre, que condujo a la promoción de la planificación familiar, para lograr un mejor estado nutricional de las gestantes.
El Plan de Atención Nutricional PAN empezó a ejecutarse desde 1975 bajo la dirección del Departamento Nacional de Planeación, con el objetivo primordial de atender el estado nutricional del 30% más pobre de la población. Comprendía una estrategia integrada que incluía: la producción de alimentos básicos a través del programa de Desarrollo Rural Integrado – DRI –; la distribución subsidiada de alimentos de alto valor nutricional; y el acondicionamiento necesario para un mejor aprovechamiento biológico de los mismos. En el concepto del autor citado, esta constituyó la primera estrategia integral para el manejo del problema alimentario en el país, en tanto que combinaba los aspectos de producción, comercialización, industria alimentaria, distribución subsidiada, educación nutricional, fomento de la lactancia materna, atención primaria en salud y servicios básicos.
Los componentes del PAN relativos al incremento de la oferta de alimentos mediante un plan de desarrollo agrícola y la reorganización del sistema de comercialización, buscaban incidir en los componentes del sistema alimentario que afectaban a la disponibilidad de alimentos con precios asequibles y características nutricionales adecuadas. También pretendía repercutir en las posibilidades de acceso a los alimentos por parte de la población rural en tanto se incrementasen los ingresos de los pequeños y medianos productores rurales. El programa se complementaba con educación nutricional, la construcción de redes de agua potable, alcantarillado y puestos de salud. En síntesis los programas nutricionales del PAN estaban compuestos de los siguientes elementos:
52 Cuadro N° 9
Componentes del Plan Nacional de Atención Nutricional PAN
Programa nacional de educación nutricional
A través de medios masivos de comunicación A través de educación no formal
Educación nutricional formativa
Programas que favorecen un optimo
aprovechamiento de los alimentos ingeridos
Provisión de agua potable para el sector rural y poblaciones intermedias.
Prevención de diarreas y enfermedades parasitarias e intestinales.
Programas masivos de vacunación.
Programas de
distribución subsidiada de alimentos
Programa de suplementación y complementación alimentaria. Sistema de distribución de alimentos mediante la asignación de cupones.
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, Para cerrar la brecha. Plan Nacional de Alimentación y Nutrición, Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional, 1975 – 1978.
El programa nacional de educación nutricional reconocía que el consumo de alimentos estaba condicionado en primer lugar por los ingresos familiares, pero además tomaba en consideración los hábitos alimentarios, que a su vez se relacionaban con el nivel educativo, los patrones culturales, las creencias sobre la lactancia, y los hábitos higiénicos. Destacaba la ausencia de educación y la existencia de patrones alimentarios nocivos para los grupos poblacionales considerados vulnerables - niños y madres embarazadas y lactantes – como uno de los factores determinantes en el nivel nutricional. El programa consideraba exitosas las campañas impartidas por nutricionistas dietistas profesionales en comunidades cobijadas por programas anteriores, pero creía necesario llegar a una proporción más amplia de la población valiéndose de los medios masivos de comunicación. Los objetivos de dichas campañas estaban dirigidos a:
- orientar a los consumidores sobre la mejor forma de emplear el dinero en la compra de víveres, difundiendo el costo y el valor nutritivo de los alimentos;
- orientar la distribución del consumo familiar enfatizando en las necesidades prioritarias y específicas de la madre embarazada y/o lactante, y los niños menores de 4 años, como los integrantes biológicamente más vulnerables del núcleo familiar;
- orientar a las familias sobre las formas más nutritivas de preparar los alimentos; - divulgar formas de prevención de enfermedades infecciosas, parasitarias e intestinales en madres y niños, posibilitando un mejor aprovechamiento de los alimentos ingeridos
- y promover la lactancia materna, evitando el destete precoz.
La educación nutricional a través de educación no formal se dirigía de forma prioritaria al trabajo presencial de las promotoras rurales del Ministerio de Salud, promotores sociales del ICBF, nutricionistas y dietistas del PINA, mejoradoras de hogar del sector agropecuario y otros agentes a quienes se adiestraría con pautas diferenciadas según patrones regionales de consumo alimentario. Una última estrategia del programa de educación nutricional del PAN buscó integrar la educación formal al PAN mediante educación obligatoria en la escuela primaria y secundaria, con promoción de las huertas escolares en las zonas rurales y la adecuación de la educación superior relacionada con el tema a las necesidades del país. Para ello se desarrollaría material didáctico apropiado para todos los niveles.
Con relación a los programas dirigidos a propiciar un mejor aprovechamiento biológico de los alimentos, se concibieron programas de saneamiento ambiental y disponibilidad de agua potable. Entre ellos la construcción de acueductos rurales, apoyo a las promotoras rurales de salud del PAN ampliando su cobertura, apoyo y ampliación de los centros de salud como punto de contacto directo con la población más vulnerable: madres y niños.
La distribución subsidiada de alimentos se dirigió a los sectores más empobrecidos de la población - especialmente a madres embarazadas y lactantes y menores de dos años - y pretendía mitigar la dificultad de acceder a una alimentación adecuada por carencia de ingresos. Con este componente también se esperaba atender las situaciones críticas de corto plazo que no pudieran ser resueltas mediante los demás programas del Plan. Comprendía dos mecanismos de distribución, dirigidos a grupos diferenciados:
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a) Mediante distribución directa en escuelas primarias, centros de salud, salas-cuna y centros del ICBF, que permitieran entregar directamente los alimentos a los niños. Funcionaban también como mecanismos de creación de hábitos alimenticios, junto con programas de educación para madres, como se venía haciendo en los programas tradicionales. Se consideraba además que los suplementos alimenticios distribuidos en las escuelas eran un incentivo para que los padres enviaran a sus hijos a las escuelas, sobre todo en el sector rural, en donde el PAN se proponía dar prioridad a los restaurantes escolares.
b) Distribución de alimentos mediante asignaciones de cupones a madres embarazadas y lactantes a través de los centros y puestos de salud. Los cupones tenían un valor específico, útil solamente para pagar parte de productos tales como mezclas vegetales con alto contenido proteínico y pastas alimenticias enriquecidas con proteínas, producidas y comercializadas por el sector privado a través de tiendas y almacenes en todo el país. Para ello se preveía el incremento de la producción agropecuaria y de la industrialización, que se esperaba suplir con el DRI.
El PAN fue apoyado decididamente por el Plan de Gobierno de Alfonso López Michelsen “Plan para reducir la brecha” (1974 – 1978); se continuó durante el siguiente gobierno, pero empezó a desmontarse a partir de 1982 cuando se terminaron los contratos con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y la Acción Interamericana para el Desarrollo. El DRI, por su parte, se inició como un complemento del PAN en 1976, con el objetivo de desarrollar la oferta campesina y aumentar la oferta de alimentos, elevando los ingresos de los pequeños productores. En 1980 el PAN se fusionó con el DRI y fue desplazado por este en importancia, cambiando el enfoque de conjunto de la política alimentaria. En 1982 el PAN desapareció en varios Departamentos y quedó solo el DRI, desplazándose de la Dirección de Planeación Nacional al Ministerio de Agricultura, y sustituyendo el énfasis en la producción por el de la comercialización.
Lucía Tarazona, economista, hace un análisis en el que sitúa el PAN en el marco del enfoque del cubrimiento de las necesidades básicas, propuesto desde la teoría del
desarrollo para abordar la evidente pobreza que estaba generando y que el sector público debía asumir desde la provisión de servicios básicos a los sectores más desfavorecidos.34 En este marco, dicha inversión tenía todo el apoyo nacional y de cooperación internacional en tanto que capitalizaba la inversión en los demás sectores. Esta analista ha considerado que con planes como este se empezó a superar la idea de que la salud y la nutrición competían primordialmente a la ciencia médica, los hábitos higiénicos y las medidas de salud pública.Por su parte Absalón Machado35 considera inapropiado abordar una política tan compleja en su manejo institucional si no es concebido integralmente en el marco de unas políticas macroeconómicas coherentes y de largo plazo para el país. De esta manera explica la insostenibilidad del Plan.
En el siguiente capítulo expondré el despliegue institucional y técnico que tuvo el PAN en una región de progresiva urbanización como es Antioquia.
34
Tarazona Lucía, “El PAN. ¿la nueva versión de la vieja caridad?”, en: Carta Financiera, N° 50, Julio - Septiembre de 1981.
35
56 CAPÍTULO II
POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA EL HAMBRE Y LA DESNUTRICIÓN: LAS IMPLEMENTACIONES LOCALES. EL CASO DE MEDELLÍN