Econometric method

Los procesos descentralizadores no están necesariamente vinculados a la construcción y/o fortalecimiento de la gobernanza así como tampoco la descentralización es precondición de esta última. Sin embargo, desde los ’90 y hasta la actualidad, en los discursos dominantes provenientes de los centros neurálgicos de la economía mundial, la recomendación de trasladar competencias a las instancias subnacionales se encuentra acompañada de la sugerencia de fomentar la gobernanza fundamentalmente a nivel urbano/local. De esta forma, se transforma en una palabra clave a partir de la cual se impulsa la reestructuración del Estado en la era posfordista.

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A mediados de los noventa, la noción de gobernanza se desliza hacia la de “buena gobernanza”, primero en la jerga del Banco Mundial, pero luego es progresivamente adoptada por otros actores internacionales y locales (Graña, 2005). En su informe de 1992, el Banco Mundial caracterizaba a la buena gobernanza como una buena gestión administrativa del sector público con eje en cuatro asuntos: I) un marco legal claro, estable y seguro para la resolución de los conflictos en un contexto jurídico competente independiente; II) la responsabilización de los funcionarios públicos por sus acciones (accountability); III) una información confiable sobre las condiciones económicas, el presupuesto y los planes de gobierno, a disposición de los agentes económicos; IV) la transparencia de la tarea administrativa y combate a la corrupción con vistas a asegurar un diálogo abierto y confiable entre los hombres públicos y los operadores económicos (Banco Mundial, 1992). Así es como la eficacia del sector público se asociaba a la reforma del Estado y la apertura económica al libre juego del mercado. En términos similares, la OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) comenzó a destacar la importancia de la gobernanza, la cual “denota el uso de la autoridad política y el ejercicio de control en una sociedad en relación al manejo de sus recursos para el desarrollo social y económico. Esta amplia definición engloba el rol de las autoridades públicas en el establecimiento del marco en el cual funcionan los operadores económicos y en la determinación de la distribución de los beneficios así como la naturaleza de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados” (OECD, 1995, p. 14, traducción propia).

Por su parte, el Fondo Monetario Internacional adhiere también al fomento de la buena gobernanza para alcanzar la eficacia y el crecimiento económico. Su contribución, entre otras medidas, es a través de las políticas de asesoramiento a los gobiernos nacionales, fomentando la liberalización de los intercambios, el comercio y los sistemas de precios así como la eliminación de las concesiones directas de créditos (FMI, 1997). El concepto de gobernanza es, de esta manera, asociado a ciertas expectativas de comportamiento esperado por parte de los gobiernos pasibles de asistencia financiera, por lo cual han proliferado manuales de buenas prácticas provenientes de distintos organismos así como también indicadores24 que permiten realizar un seguimiento de la calidad del proceso. Dentro del ámbito académico, debemos destacar reconocidas aportaciones en relación a la noción de gobernanza. En este caso, no podemos dejar de citar a Patrick Le Galés (1998), quien la define como un dispositivo de negociación y cooperación entre una

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El Banco Interamericano de Desarrollo presentó en el año 2007 una base de datos (DataGob) en la cual es posible cotejar 400 variables relacionadas a la gobernanza, entre las cuales se contempla el sistema democrático, el sistema de mercado, la gestión pública, el estado de derecho e indicadores socioeconómicos. Por su parte, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2010) también elaboran para el Banco Mundial una serie de indicadores que permitirían evaluar la calidad de la gobernanza en 213 economías.

53 pluralidad de actores tanto de la sociedad civil, del sector económico y del mercado; como del Estado. Junto a ello, propone que hablar de gobernanza implica comprender la articulación de los distintos modos de regulación en el territorio en términos de integración política, social y de capacidad de acción, lo que trae como consecuencia el replantearse las interrelaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. Por tanto, propone entender a la gobernanza como un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales y de instituciones para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre.

Renate Mayntz es otra autora destacada que desde hace algunas décadas se interesa por las sucesivas mutaciones que ha sufrido el término de gobernanza así como el desarrollo de las teorías que la analizan. Ella denomina a la gobernanza moderna como un nuevo modo de gobernar caracterizado por formas más cooperativas, diferentes del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas (Mayntz, 1998; 2001). También nos hemos valido anteriormente de la definición de Stren (2002), para quien la gobernanza es entendida como el conjunto de los complejos mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercitan sus derechos y obligaciones legales.

Alejándose del enfoque normativo de algunos organismos (como el Banco Mundial), Kooiman (2005; 2008) considera que la gobernanza es un instrumento mediante el cual es posible analizar los problemas y oportunidades en contextos sociopolíticos tan complejos como los que caracterizan a las sociedades modernas. Éstas demandan una combinación de esfuerzos de gobierno -una gobernanza interactiva en palabras del autor- cuyas actividades resultarían en tres elementos: imágenes que guían el cómo y el por qué de la gobernanza; instrumentos que vinculan las imágenes con la acción; y esta última que coloca a los instrumentos en rigor a través de políticas y directrices. Las acciones tendientes a remover obstáculos y generar nuevas alternativas, requieren de la interacción de una multiplicidad de actores que, según Kooiman, pueden definirse mediante formas participativas o colaborativas así como a través de la política y la gestión.

Stoker (1998) también insiste en las potencialidades que la gobernanza ofrece como prisma a través del cual interpretar los cambios en las formas de gobierno al mismo tiempo que favorece las condiciones para la acción colectiva. Coincide también con Kooiman en que siempre se trata de un proceso interactivo ya que ningún actor individual

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público o privado tiene el conocimiento y la capacidad de recursos para abordar los problemas unilateralmente. Las especificidades de los actores clave así como la forma en que ellos se interrelacionan determinarían una estructura que, por ende, no podría ser externamente impuesta.

En este sentido, acordamos con el autor en la decisiva importancia de las relaciones e interacciones endógenas aunque consideramos que es posible que determinados factores externos puedan imponer ciertas características asumidas por la gobernanza de una localidad o región, fundamentalmente cuando al considerar las estrategias de desarrollo territorial que tienen lugar allí, las mismas nacen desde ámbitos externos. Ello no significaría que de esta forma se borraran todos los rasgos socioculturales propios del territorio sino más bien que en ocasiones podrían quedar en un sitio secundario, tras la predominancia de intereses externos que podrían influir decisivamente en la selección de los agentes clave, la priorización de ciertos objetivos, las formas de acción y las relaciones establecidas entre los actores intervinientes.

Es probable que en estos casos, los procesos de gobernanza adolezcan de un grado aceptable de legitimidad, considerando la discordancia existente entre la percepción de la población local/regional en relación a actores y acciones relevantes y lo que tiene lugar en la realidad. Tampoco existe una total garantía de que la intervención de agentes de la localidad o región represente siempre con fidelidad las preocupaciones y alternativas de solución de la población implicada. Comprensivo de ello y señalando también otras posibilidades para analizar la complejidad de los diversos sistemas de gobierno local, Stoker (2006; 2010) se inclina por la consideración de los mismos como un todo, vinculado a su vez a una serie de factores. Esta definición, que compartimos, abre las puertas a interesantes estudios comparativos de gobernanza local.

Por su parte, Robert Jessop (2008) entiende que la gobernanza comprende las prácticas de gestión de las relaciones sociales marcadas por vínculos complejos de interdependencia recíproca, distinguiendo tres modalidades o modos de coordinación: intercambio, cuyo ejemplo típico es el mercado; mando, ejemplificado por el Estado; y diálogo, representado por las redes. En línea con este planteo, el autor también incorpora la noción de meta-gobernanza, entendida como la rearticulación de los diferentes modos de gobernanza, y la cual tiene una dimensión institucional y otra estratégica. Institucionalmente, provee los mecanismos para el aprendizaje colectivo acerca de los vínculos funcionales y las interdependencias materiales entre diferentes sitios y esferas de acción. Estratégicamente, promueve el desarrollo de visiones compartidas, las cuales podrían fortalecer nuevos acuerdos institucionales o nuevas actividades para complementar o suplementar los patrones de gobernanza existentes. En ejercicio de este rol de meta-gobernanza, el Estado provee las reglas del juego, asegura la compatibilidad

55 de los diferentes mecanismos y regímenes de gobernanza, velando, entre otras, por la integración social (Jessop, 1998; 2002; 2008).

Coincidimos con Jessop en que a pesar de que con el derrumbe del fordismo, el Estado y la escala nacional han cedido parte de su papel protagónico, el poder estatal no deja de presentarse como el necesario y único actor capaz de articular las diferentes escalas de acción y sus respectivos múltiples agentes. Ciertas funciones de interés general continúan necesitando una ejecutividad centralizada y no un sistema deliberativo de gobernanza. La perspectiva dominante ignora esta diferencia de status entre gobierno y gobernanza, promoviendo de modo unilateral el reemplazo de aquél por ésta. Esta falsa equiparación entre “gobierno” y “gobernanza” introduce otra simplificación: la sustitución de la política por la “mano invisible” del mercado (Graña, 2005).

Si bien en ciertos ámbitos tienden a utilizarse como sinónimos, es importante establecer la diferencia entre gobernanza y gobernabilidad. Esta última puede ser definida como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (Estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou 2001, p. 36), lo cual garantizaría la estabilidad de un régimen político. A diferencia de la gobernabilidad, donde el centro de gravedad se encuentra en el poder estatal, la gobernanza implica el reconocimiento de una multiplicidad de actores que participan en los procesos decisorios. Es decir, la expresión gobernanza se distingue de la de gobierno porque apunta a la complejidad del proceso de toma de decisiones e implementación de políticas públicas en cuanto a la inclusividad de voces (Orlansky, 2010).

Por ello, la noción de gobernanza y la relevancia que la misma ha ganado en las últimas décadas se asocia al reciente impulso que se ha dado a la participación ciudadana, fundamentalmente en el ámbito urbano/local. Entre las modalidades participativas más populares podemos mencionar la planificación estratégica urbana. Ésta es generalmente denominada como un proceso que permite articular las iniciativas de los actores públicos y privados para potenciar el desarrollo de una ciudad. Consiste en un proceso sistemático y participativo que sienta las bases para una actuación integrada a largo plazo, definiendo el modelo futuro de desarrollo, para lo cual formula una serie de estrategias. Sus características más significativas comprenden la integración de las visiones sectoriales sobre el territorio concreto para el cual se formula el plan; la conjunción de equidad, competitividad y sostenibilidad; y una visión a largo plazo compartida por la comunidad (Fernández Güell, 2006).

Es posible mencionar un buen número de ciudades latinoamericanas que, con desigual éxito, han emprendido una planificación estratégica. Entre ellas, Córdoba, Rosario y Buenos Aires (Argentina); Bogotá (Colombia); Santiago de Chile (Chile); La Paz (Bolivia); La Habana (Cuba). Existen también experiencias de planificaciones estratégicas

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desarrolladas en ámbitos territoriales subnacionales que sobrepasan la escala local, como es el caso, por ejemplo, de las provincias que componen la Región Metropolitana de Santiago de Chile o las provincias argentinas de Córdoba, Chubut y Santa Fe.

En segundo lugar, subrayamos la modalidad de participación ciudadana conocida como presupuesto participativo, donde entran en interacción la administración pública y la ciudadanía, buscando una distribución concertada de las inversiones. De esta forma, se pretende la democratización de la información, la planificación urbana, la gestión de actividades y los servicios municipales, además del seguimiento de la gestión administrativa (Ribeiro Leal, 2004). Aquí destacan fundamentalmente las experiencias brasileñas, dentro de las cuales la más reconocida es la de Porto Alegre, que comenzó a gestarse en 1989 generando una participación masiva desde los diferentes barrios de la ciudad.

A pesar del avance en términos democráticos que estos procesos han tenido en ciertos casos, los mismos no están exentos de ciertas dificultades o limitaciones que suelen presentarse cuando el proyecto no alcanza a institucionalizarse plenamente, cuando las reglas de comportamiento y participación no están claras desde sus comienzos, cuando no existe una evaluación continua del proceso, o cuando el cambio partidario en el gobierno local, regional o nacional significa la interrupción del proyecto. Los riesgos que implican estos ejemplos participativos son los propios de cualquier llamamiento a la participación de la sociedad civil, naturalmente heterogénea y conflictiva, en la cual existe diversidad de intereses no siempre compatibles. La gobernanza, como ya mencionamos, involucra una redefinición del Estado como un ente más difuso, dada la multiplicidad de actores involucrados (Graña, 2005). Esto representa, por un lado, la equívoca posibilidad de que el mayor protagonismo dado a la sociedad civil puede excluir o suplantar la presencia del Estado y, por el otro, los riesgos que supone la incorporación del sector privado en los procesos decisorios, cuyos intereses no son generalmente compatibles con el bien común.

En relación a este último aspecto, algunos autores subrayan los efectos de la denominada “captura del Estado”, llevada a cabo por personas, grupos o empresas que actúan en los sectores público y privado, influyendo sobre la elaboración de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas gubernamentales a su favor por medio del otorgamiento ilícito y sin transparencia de beneficios privados para funcionarios públicos (Hellman et al., 2000; Banco Mundial, 2007).

Las dificultades para la constitución y fortalecimiento de la gobernanza pueden surgir por deficiencias endógenas del territorio como por incapacidades para establecer lazos beneficiosos con el exterior. Los problemas pueden también encontrarse en las distintas fases del proceso. Algunos autores, como Mayntz (2001), afirman que, en sus inicios, y a

57 pesar de que los organismos de crédito internacional se esfuerzan en difundir recetas universales, las diferentes formas de gobernanza moderna pueden emerger sólo en países, regiones o ciudades que tengan una serie de condiciones estructurales e institucionales previas. Ello podría significar casi una sentencia para gran parte de los frágiles contextos institucionales latinoamericanos donde se intentan arraigar los procesos de gobernanza. Otras de las fallas que pueden surgir durante el proceso, podría consistir en el fracaso para redefinir los objetivos de cara al desacuerdo persistente en torno a la validez de los mismos para las diferentes partes interesadas. También el fracaso podría residir en la sobre-simplificación de las condiciones de acción o en el deficiente conocimiento de las relaciones causales que afectan el objeto de gobernanza (Jessop, 1998, 2003).

En relación a la gobernanza en el ámbito urbano o regional, Le Galés (1998) distingue dos dimensiones en cada una de las cuales es posible encontrar obstáculos. La dimensión de integración interna se refiere a la capacidad de integrar a las organizaciones, actores, grupos sociales y diferentes intereses dentro de la estructura de una ciudad. La dimensión de integración externa es una declaración de la capacidad de representación colectiva y unificada en el exterior (estado, región) y la defensa de una estrategia. En esta dimensión también se presenta la necesidad de fortalecer relaciones intergubernamentales entre localidades y regiones (relaciones horizontales) así como entre éstas y otros niveles superiores de gobierno (relaciones verticales) que permitan potenciar el territorio en cuestión a través de provechosos intercambios y mutua cooperación. De esta forma, podrían generarse políticas públicas articuladas a través de los distintos entes gubernamentales que tienen injerencia directa sobre las localidades, evitando de esta manera la existencia de diversas estrategias independientes que persiguen un mismo objetivo y que, de ser reunidas en una misma propuesta, quizás resultarían más fortalecidas.

En un principio, el impulso de estas políticas desde los escenarios urbanos/regionales, formaría parte también de un “giro escalar”, donde las ciudades y regiones parecen ser los espacios idóneos en donde se desarrollarán los procesos de gobernanza y desarrollo territorial (Jones, 2008), sustentado académicamente por el reciente resurgimiento del Nuevo Regionalismo25. Sin embargo, Jessop (2003) señala que la teoría de la gobernanza fue proclamada como un nuevo paradigma socio-científico y un nuevo enfoque para

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El Nuevo Regionalismo comienza a cuestionar seriamente, desde inicios de los ’80, aquellas políticas regionales concebidas desde los Estados nacionales. Impulsado primero en el campo académico, y luego en el de las políticas públicas, ese nuevo regionalismo encontró fundamento en conceptos tales como distritos industriales, regiones inteligentes, medios innovadores, sistemas regionales de innovación, etc. para destacar que, en el inestable escenario postfordista, las regiones, previamente opacadas por la avasallante presencia del Estado-nación, asumen una presencia estratégica (Fernández et al., 2008).

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resolver los problemas derivados de las limitaciones de la planificación “top-down” en un mundo crecientemente complejo y global, así como una solución a los problemas de coordinación entre las esferas públicas y privadas.

A continuación, revisaremos algunos aspectos ya mencionados sobre la gobernanza en América Latina, pero centrándonos específicamente en el caso argentino.

1.4.2. Pautas para analizar los procesos de gobernanza en Argentina (1990-2010) Tomando como referencia los 20 años transcurridos desde la década de 1990 hasta el año 2010, podemos comenzar diciendo que el proceso de construcción de la gobernanza en Argentina ha ido mutando tal como en el contexto general latinoamericano, aunque en este caso particular es posible considerar la crisis socioeconómica del año 2001 como punto de inflexión. Tal como mencionábamos en el contexto latinoamericano general, podemos citar como ejemplos de intentos de construcción de la gobernanza “desde abajo”, una importante cantidad de ciudades que, principalmente durante los ’90 promovieron planes estratégicos con el fin de impulsar el desarrollo consensuado de su territorio.

A comienzos de la mencionada década, las autoridades del entonces Municipio de Buenos Aires26 propusieron la elaboración de un programa de acciones a corto plazo a través de un método participativo que desarrollaba talleres en los diferentes barrios. Esta iniciativa, que buscaba modificar la metodología tradicional con que se confeccionaba el presupuesto de la ciudad, si bien se implementó durante algunos años, fue abandonada por la gestión posterior (Garay, 2004). Luego, otras ciudades tales como Rafaela, Rosario, Córdoba o Bahía Blanca, además de la ya constituida Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dieron a conocer sus planes estratégicos sociales y económicos. En los casos analizados por Garay (2004)27, el lanzamiento de este tipo de proyectos supuso un gran esfuerzo de difusión por parte de las autoridades municipales, apelando a la convocatoria de agentes e instituciones. En la mayoría de las experiencias, la formación de una comisión específicamente implicada en el desarrollo del plan funcionó como una suerte de punto de equilibrio entre los cuerpos ejecutivo y legislativo de cada ciudad.

Como parte de planes estratégicos municipales o de manera solitaria, los presupuestos participativos constituyen otra experiencia participativa que tiene lugar en Argentina desde