Como se ha apuntado anteriormente, las líneas aéreas, que constituyen el núcleo de la industria, presentan una serie de características estructurales que comparten con las industrias que, tradicionalmente, han sido objeto de interés por los poderes públicos: tienen una importancia estratégica, elevados costes fijos, significativas externalidades y contienen elementos de prestigio nacional.
Con estos atributos, no resulta sorprendente que el desarrollo del transporte aéreo tras la II Guerra Mundial estuviera dominado por las denominadas compañías de bandera que, o bien eran de propiedad estatal, o bien estaban apoyadas de manera muy importante por los poderes públicos. La principal excepción a este estado de cosas fueron los EE.UU., donde las líneas aéreas eran de propiedad privada y operaban en un mercado regulado por la autoridad federal.
El desarrollo del sector en la segunda mitad del siglo XX tuvo lugar en el marco de la Convención de Chicago de 1944, a la que asistieron 52 estados con la finalidad de regular la aviación civil en tres áreas clave:
El control de las frecuencias y capacidad de vuelos El control de las tarifas y fletes
El intercambio de los derechos de vuelo entre países, las denominadas “cinco libertades”10.
Pronto se establecieron dos grupos de países con posiciones opuestas. De un lado se encontraban los EE.UU., con un enfoque de laissez faire: no deseaban que hubiera ningún control de las tarifas ni de las capacidades y frecuencias, y postulaba una amplia aplicación de las cinco libertades. La razón fundamental que había tras esta posición estribaba en la fuerza de su aviación comercial, que no solamente había sobrevivido al conflicto relativamente intacta sino que, además, iba a disponer de una potente industria, ya que, una vez concluido éste, una parte de la flota militar se reconvertiría a usos civiles11.
En el lado opuesto se encontraban la mayor parte de los países europeos con el Reino Unido al frente. Habida
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Las cinco libertades son las siguientes:
El derecho a sobrevolar un país en ruta hacia un tercero
El derecho a efectuar una escala técnica en un país en ruta hacia un tercero.
El derecho a transportar carga y pasaje desde el país de origen a otro país.
El derecho a transportar carga y pasajeros desde otro país hacia el país de origen.
El derecho a transportar carga y pasajeros entre dos países por una línea de un tercer país en rutas con origen/destino en su país.
A estas se añaden otras tres que no fueron reconocidas en la Convención de Chicago:
El derecho a transportar carga y pasajeros de/hacia dos estados por una línea de un tercer país a través de éste.
El derecho a transportar carga y pasaje entre dos estados distintos al del país de origen
El derecho a transportar carga y pasaje entre dos puntos de un país distinto al de origen en rutas de/hacia éste (lo que se conoce como el cabotaje).
Fuente: Association of European Airlines y Comisión de la Unión Europea.
11
Holanda se sumó a las tesis de EE.UU., lo que no resulta sorprendente si se tiene en cuenta que se trata de un país con un mercado nacional demasiado pequeño como para sustentar por sí solo a una línea aérea internacional digna de tal nombre. Se trata del mismo problema que tienen actualmente compañías tales como Singapore Airlines que depende crucialmente del tráfico internacional.
cuenta que la guerra había arrasado la mayor parte de su flota aérea, no resulta sorprendente que mostraran una oposición total a una liberalización que les hubiera dejado inermes ante la posición dominante de la industria de los EE.UU. En consecuencia, la Convención de Chicago se limitó al reconocimiento de las dos primeras libertades: el derecho a sobrevolar en ruta a un tercer país distinto del de origen o destino y el derecho a efectuar escalas técnicas en países distintos al de destino. Asimismo, se fundó la International Civil Aviation Organization (ICAO) que constituyó un foro para el intercambio de información y asistencia técnica.
La incapacidad de la Convención de Chicago para regular los tres elementos básicos del transporte aéreo – tarifas, frecuencias y derechos de tráfico- supuso la fragmentación de la regulación del sector entre distintas entidades y agentes. De las tarifas y fletes se encargó la International Air Transport Association (IATA), de hecho, un cártel de las líneas aéreas internacionales. Las capacidades y frecuencias quedaron sometidas a un proceso de negociaciones bilaterales entre líneas aéreas o entre países. Y, especialmente, los derechos de tráfico se convirtieron en una competencia de los Estados, que se negociarían bilateralmente, siendo éste el marco regulatorio en el que se desarrollaría la industria del transporte aéreo hasta finales de los años 70.
Con el transcurso del tiempo, se pusieron de manifiesto las limitaciones de una regulación bilateral, dejándose oír las primeras voces que reclamaban el paso hacia una regulación multilateral, que fueron aumentando tanto en frecuencia como en intensidad. El primer impulso hacia la liberalización procedió de EE.UU. En este país, la Civil Aeronautics Board (CAB) reguló, entre 1938 y 1978
las tarifas de las líneas de transporte regular y, hasta 1967, el número de empresas que podían operar, siendo el criterio general no permitir la entrada de nuevas líneas en aquellos trayectos en los que ya estuviesen operando dos compañías12.
Las presiones hacia la liberalización del sector se fueron intensificando y culminaron con la Airline Deregulation Act de 1978, que tuvo un impacto significativo sobre éste: el número de líneas interestatales aumentó desde 36 en 1978 hasta 120 en 1985, erosionando la cuota de mercado de las cinco mayores compañías, que en el mismo periodo pasó del 69,2 por ciento al 57,6 por ciento. El número de pasajeros se multiplicó por 2,26 entre 1980 y 2000, mientras que el precio medio de los pasajes cayó a menos de la mitad en términos reales13.
El segundo paso se dio en la Ronda Uruguay (1985) con la aprobación del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) que estableció un marco general para la negociación de acuerdos específicos de liberalización de los servicios. Y, aunque los derechos de tráfico aéreo estaban explícitamente excluidos del ámbito de aplicación del GATS, éste constituyó un mecanismo procedimental para las discusiones sobre la liberalización del sector.
3.2.1 La liberalización del transporte aéreo en la Unión Europea
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El marco regulatorio era tan rígido que en los vuelos interiores a un Estado, cuyas tarifas no estaban reguladas por la CAB, el precio era, generalmente, la mitad que para los vuelos interestatales con trayectos de longitud similar. (Adams y Brock, 2001).
13
La Unión Europea partía de una situación diferente14. El sector estaba dominado por las compañías aéreas nacionales que, todavía en 2001, disponían de cuotas de mercado significativas. El cuadro siguiente muestra las cuotas de mercado relativas al transporte aéreo comunitario de las principales compañías aéreas europeas.
Cuotas de mercado de las principales compañías aéreas comunitarias (2001)
Compañía Estado Cuota de mercado
Lufthansa Alemania 12
British Airways Reino Unido 11
Air France Francia 8
Alitalia Italia 7
Iberia España 7
SAS Suecia 6
KLM Holanda 4
Otros - 45
Fuente: Comisión CE. Dirección General de Transportes. Estadísticas del transporte aéreo comunitario.
La liberalización del mercado15 se efectuó durante los años 1987 a 1997, en tres etapas (o paquetes de medidas)
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De acuerdo con las provisiones del Tratado de Roma, el transporte aéreo constituía una competencia de los Estados miembros, estando regulado por una serie de acuerdos bilaterales que incluían el control de las capacidades (el número de plazas que una línea de un país podía ofrecer en otro) y la división al 50 por ciento de los ingresos.
15
Como en otras ocasiones, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) desempeñó un papel destacado en el proceso. El touroperador francés Nouvelles Frontières comenzó a vender pasajes a un precio inferior al oficial, siendo condenado por este hecho por un tribunal nacional. En la sentencia del caso (1986) el TJCE estableció que el sistema de fijación de precios establecido por la autoridad aeronáutica francesa distorsionaba la competencia en la Unión Europea, siendo incompatible con la normativa comunitaria. Apoyándose en estas sentencia, la Comisión requirió a diversas compañías aéreas europeas para que abandonasen estas prácticas, aumentando así la presión sobre los gobiernos de los Estados miembros, especialmente Francia y Alemania (asuntos acumulados 209 – 213/84 [1986] Rec. 1425).
sucesivos16. Sin entrar a analizar en detalle el contenido de éstos, señalemos los rasgos más destacables17:
El primer paquete, adoptado en diciembre de 1987, supuso una flexibilización de la rígidas medidas existentes, limitando la capacidad de los Estados para oponerse a la introducción de nuevas tarifas y facilitando el intercambio de capacidades (intercambio de plazas) entre las compañías de países que hubiesen firmado un acuerdo bilateral (hasta ese momento la regla general para el intercambio de plazas era la paridad estricta).
El segundo paquete profundiza en la flexibilización de estas medidas, pero su contribución fundamental es la generalización de la tercera y cuarta libertades a todos los transportistas europeos y la ampliación de la quinta.
El tercer paquete constituye la liberalización definitiva del sector. Consta de tres Reglamentos que, aprobados en julio de 1992, no entraron plenamente en vigor hasta abril de 1997. Las medidas son las siguientes:
a) La licencia comunitaria: el mercado está abierto a todas las compañías que dispongan de una licencia de transportista aéreo comunitario (Reglamento 2407/92 del Consejo) para lo que, además de determinados requisitos técnicos, exige que la mayoría del capital pertenezca a Estados miembros o a residentes comunitarios.
b) La libertad de acceso al mercado, contenida en el Reglamento 2408/92 del Consejo, que establece la
16
En opinión de Van de Voorde “Los estrechos lazos entre las líneas aéreas y las autoridades nacionales forzó a la Comisión Europea a adoptar un enfoque cauteloso, graduado en tres etapas” (1992: 520)
17
Comisión CE, Dirección General de Transportes (2002) y Gillen (2001)
apertura, sin restricciones, de todas las conexiones internacionales entre los Estados miembros (desde el 1 de enero de 1993) y, desde abril de 1997, el acceso sin condiciones a todos los mercados nacionales para todas las compañías que dispongan de una licencia de transportista aéreo comunitario.
c) Por último, la libertad de tarifas, que constituye el complemento necesario del libre acceso al mercado comunitario, quedó establecida en el Reglamento 2409/92 del Consejo, que estipula que las compañías aéreas no están obligadas a someterlas a la aprobación de los Estados miembros (si bien el texto prevé la posibilidad de que establezcan medidas de control en circunstancias especiales. La regla general es que un aumento en los precios de las tarifas no es denunciable si hay una “competencia significativa” en el trayecto correspondiente o si el acceso de nuevos entrantes no está limitado por disposiciones reglamentarias o por circunstancias específicas –la saturación de un aeropuerto, por ejemplo. A la inversa, si dos compañías aéreas inician una competencia en precios en un trayecto determinado que conlleve dos reducciones consecutivas, y ninguna de las empresas obtiene beneficios en dicho trayecto, las autoridades nacionales pueden oponerse a que los precios sigan descendiendo).
La liberalización del sector supuso un aumento en el número de pasajeros transportados por las compañías aéreas. El gráfico muestra los datos correspondientes al periodo 1990-2000; puede comprobarse que, mientras la tasa de crecimiento media entre 1990 y 1997 fue del 5,7 por ciento, las correspondientes a los años 1997-98,
1998-99 y 1999-2000 fueron respectivamente del 9,5, 7,8 y 8 por ciento.
Pasajeros/km. transportados por las compañías aéreas comunitarias (1990 – 2000) 157 166 175 184 193 202 209 222 241 260 281 0 50 100 150 200 250 300 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Datos en miles de millones. Fuente: Comisión CE. Dirección General de Transportes. Estadísticas del transporte aéreo comunitario.
Asimismo, la liberalización del transporte aéreo comunitario ha tenido las siguientes consecuencias:
Un aumento en el número de compañías aéreas de línea regular establecidas en el Espacio Económico Europeo, que han pasado de 77 en 1992 a 139 en 2000.
Un crecimiento en el número de trayectos entre Estados miembros, que han aumentado en torno al 30 por ciento entre 1993 y 2000.
Sin embargo, el efecto sobre los precios ha sido incierto: mientras que en los primeros años de la liberalización se apreció una reducción en términos reales, especialmente a través del aumento en el número de tarifas promocionales, el resto de tarifas han mantenido una evolución menos favorable.
3.3 Las transformaciones en el sector del transporte