Las Comisarías de la Mujer y la Familia, surgen como resultado de la demanda del movimiento de mujeres ecuatoriano, en la década de los 90, en un contexto de reivindicaciones del derecho a una vida libre de violencia a nivel internacional, y del posicionamiento de la problemática de la violencia hacia las mujeres en el escenario nacional. A inicios de la década de los noventa varias organizaciones de mujeres en nuestro país se preocupan por esta problemática. Todo esto va de la mano de la cooperación internacional lo que posibilitó reformas legales y la misma creación de las Comisarías de la Mujer y la Familia (1994) para la atención a víctimas de violencia. Un año más tarde 1995 se promulgó la Ley 103 contra la violencia a la mujer y la familia.
La primera Comisaría de la Mujer funcionó en Guayaquil y abrió sus puertas en abril de 1994, y en el lapso de un año empezaron a atender comisarías en las ciudades de Quito, Cuenca, Portoviejo y Esmeraldas como un programa piloto. No constituyeron realmente creaciones sino transformaciones, pues mediante el Acuerdo Ministerial No. 3548 del 30 de marzo de 1994, se designaron a cinco Comisarías de Policía existentes para que funcionen como Comisarías de la Mujer y la Familia. Debido a este factor, en los primeros años tenían la misma estructura y cumplían las mismas funciones que las Comisarías Nacionales; pues, tenían “competencia preferente pero no excluyente temas de violencia doméstica contra mujeres y menores”151. No eran instancias policiales sino espacios especializados para conocer, juzgar y sancionar las contravenciones sobre violencia intrafamiliar y fueron concebidas inicialmente para “garantizar que el maltrato doméstico no quede en la impunidad”152.
Las Comisarías se implementaron antes de la expedición de la Ley 103 de violencia contra la mujer y la familia, por lo que enfrentaron enormes limitaciones en su funcionamiento, causadas por la falta de claridad de su rol y de un sistema jurídico que no consideraba la
151 Acuerdo Ministerial No. 3548 del 30 de marzo de 1994, artículo 4. 152 Ibíd, artículo 8.
132 violencia al interior de la familia como infracción y que expresamente prohibía la denuncia entre cónyuges, impidiendo de esa manera que las mujeres agredidas puedan acceder al sistema de administración de justicia.
El primer reglamento sobre las comisarías planteaba un modelo de cogestión entre el Ministerio de Gobierno, ahora Ministerio del Interior y Policía153 y organizaciones no gubernamentales (ONG), cuyo objeto era brindar servicios judiciales integrales y especializados, así éstas últimas se convirtieron en contrapartes encargadas de brindar apoyo técnico a las Comisarías de la Mujer y la Familia a través de un equipo integrado por una abogada, una psicóloga y una trabajadora social; y cumplía un papel preponderante en la designación de las Comisarías, porque el Ministerio de Gobierno las nombraba de una terna propuesta por las ONG contraparte.
Posteriormente por reforma reglamentaria se modifica el modelo inicial, incorporando a la gestión de las Comisarías de la Mujer, a la Dirección Nacional de la Mujer (DINAMU) con la responsabilidad de analizar la viabilidad de la creación de nuevas dependencias, y evaluar la terna propuesta por la ONG contraparte para ser presentada ante el Ministerio de Gobierno, a fin de precautelar un alto nivel técnico de las comisarías. La DINAMU también asumió la responsabilidad de capacitar y evaluar el modelo.
En 1995, a partir de la expedición de la Ley 103 contra la Violencia a la Mujer y la Familia154 se fijan lineamientos más claros en su accionar, estableciéndose como su competencia privativa el conocimiento, juzgamiento y sanción de violencia física y psicológica ejercida en contra de la mujer o cualquier miembro de la familia en tanto no constituyan delitos. Posteriormente, estas instancias han ido adaptándose a las necesidades y circunstancias; se han elaborado reglamentos, manuales, instructivos para su mejor funcionamiento.
En 1997 mediante Acuerdo Ministerial 235155 se crean 13 comisarías y se transforman 9 Comisarías Nacionales en Comisarías de la Mujer y la Familia, estableciéndose de esta forma
153 Decreto Ejecutivo No. 410 de 30 de junio de 2010 publicado en el R.O. No. 235 de 14 de julio de 2010,
dispone el cambio de denominación por Ministerio del Interior y Policía.
154 Publicada en el R.O. 839 de 11 de diciembre de 1995. 155 Publicado en el R.O. 92 de 23 de junio de 1997.
133 22 dependencias adicionales a nivel nacional encargadas de tratar la violencia intrafamiliar. Para el 2008 existían 31 y en la actualidad están en funcionamiento 34, con jurisdicción cantonal156.
Con la creación del Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU)157 que reemplazó a la DINAMU, se continuaron los esfuerzos de institucionalizar y mejorar los servicios judiciales especializados en las Comisarías de la Mujer y la Familia, posteriormente se creó la Dirección Nacional de Género (DINAGE)158, actualmente se denomina únicamente Dirección de Género159, como instancia propia del Ministerio de Gobierno para direccionar políticas tendientes a lograr la disminución de la violencia intrafamiliar en el país y la equidad de género, así como la formulación, implementación y control de políticas de género; y, controlar las Comisarías de la Mujer y la Familia y demás dependencias que administran justicia en materia de violencia intrafamiliar como son las Intendencias, Subintendencias, Comisarías Nacionales de Policía y Tenencias Políticas, instancias que son competentes en los cantones donde no existen las Comisarías de la Mujer y la Familia y que contribuyen a erradicación de la violencia intrafamiliar a través del juzgamiento por las infracciones previstas en la Ley 103. El reglamento a la Ley contra la violencia a la Mujer y la Familia es aprobado y publicado, mediante Decreto Ejecutivo No. 1982160 en razón de que la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia es una ley especial y sui géneris por lo que es importante y necesario expedir un reglamento que facilite su ejecución y aplicación.
Actualmente, este reglamento no establece como requisito previo contar con una ONG contraparte para crear una comisaría, sin embargo permite suscribir convenios de cooperación interinstitucional para apoyar a estas dependencias y la designación de el/la comisaria, se realizaba mediante concurso público de méritos y oposición161 aunque se mantienen criterios
156 Existen en 27 de los 216 cantones a nivel nacional (Censo 2001).
157 Se creó mediante Decreto Ejecutivo No. 764 del 24 de octubre de 1997, publicado en el Suplemento del R.O.
No. 128 del 28 de octubre del mismo año.
158 Se creó mediante Acuerdo Ministerial No. 0244-A publicado en el R.O. No. 645 de 21 de agosto de 2002. 159 Mediante Acuerdo Ministerial No. 1784 de 10 de noviembre de 2010, publicado en el R.O. No. 102 de 17 de
diciembre de 2010 se cambia de denominación.
160 Publicado en el R.O. 411 de 1 de septiembre de 2004.
161 Mediante Acuerdo Ministerial No. 303 de 3 de junio de 2009, publicado en el R.O. No. 619 de 24 de junio de
134 técnicos mediante los cuales los aspirantes deben tener formación en derechos humanos y género; a su vez no se estipula como requisito para ocupar dicho cargo el ser mujer. Un aspecto importante que contempla este instrumento es la estabilidad del personal administrativo de las comisarías, garantizándose de esta forma que operadores capacitados, sensibilizados y especializados en esta problemática (Artículo 14); sin embargo en la práctica esta disposición no se ha respetado, pues muchas veces se traslada a funcionarios de otras dependencias del Ministerio del Interior a las Comisarías de la Mujer y la Familia lo que constituye una especie de amonestación por el cometimiento de alguna falta administrativa, esto en virtud de que aún se otorga poca relevancia a los asuntos relacionados con violencia intrafamiliar.
A partir de 2004 aproximadamente, las ONG‟s no solo dejaron de ser contraparte sino que muchas de ellas cerraron los servicios de apoyo que mantenían o a su vez, éstos dejaron de ser gratuitos, aunque algunas organizaciones intentan mantener su misión social a través de costos diferenciados o ciertos subsidios.
El modelo de cogestión entre el Estado y la sociedad civil, fue un elemento que influyó positivamente para la institucionalización de las comisarías, pues el fortalecimiento de la concepción de que la violencia tiene que ser abordada desde una perspectiva multidisciplinaria e integrando a todos los sectores de la sociedad se ha intensificado y considerado importante. Sin embargo se empezaron a detectar dificultades que ocasionaron que el modelo colapsara; entre ellas podemos señalar que las organizaciones contrapartes, sobre todo de cantones pequeños no tenían capacidad de gestión para sostener financieramente su rol técnico; muchas no contaban con profesionales suficientes para ejercer su contraparte técnica dentro de las comisarías, por lo que empezaron a remitir casos hacia servicios de otras ONG‟s, los mismos que en muchos casos no eran gratuitos; otras en cambio empezaron a influir fuertemente en las decisiones de la administración de justicia, rebasando su función y convirtiéndose en juez y parte. A esto se sumó la postura de algunas organizaciones de mujeres respecto de que el funcionamiento de una política pública debe ser asumido por el Estado.
Tercera. Cuarta y se sustituye “Dirección Nacional de Género” por “Dirección de Recursos Humanos” a través de lo cual se cambia el organismo que interviene en la designación de las comisarias/os.
135 Pese a esta circunstancia y aparente ruptura entre Estado y sociedad civil, es necesario recalcar el papel relevante que cumplieron los movimientos de mujeres y ONG´s a nivel nacional en la visibilización, posicionamiento e institucionalización de la erradicación de la violencia basada en el género y de uno de sus matices la violencia intrafamiliar; como se dijo fue gracias a su constante lucha que el Estado asumió la responsabilidad de enfrentarla desde diversos enfoques162, entendiendo que se trata de un problema estructural que requiere de un abordaje multidisciplinario y multisectorial.
Es innegable que otro de los aportes de estos movimientos ha sido la contribución en la construcción de la ciudadanía activa de las mujeres, no solo por el activismo y la agencia en sí, sino por todos los logros alcanzados, reconociéndose a sí mismas como sujetas de derechos y como gestoras de los mismos, capaces de exigir su cumplimiento.
En este contexto, la sociedad civil en ejercicio de su ciudadanía no solamente está llamada a exigir el reconocimiento, vigencia, garantía y protección de sus derechos sino el control social y fiscalización a través de veedurías ciudadanas tendientes a viabilizar, consolidar o reformular políticas y prácticas estatales que garanticen el bien común. Finalidad en la cual seguimos inmersas las mujeres como actoras y gestoras sociales comprometidas no solo con nuestras causas sino con las del resto de grupos en situación de vulnerabilidad, ya que el género atraviesa otras variables como etnia, edad, clase, etc., lo que determina un abanico de necesidades e intereses dentro de un grupo de mujeres tan diverso.
Visto que la normativa existente no fue suficiente, la DINAGE expide, a través del Acuerdo Ministerial No. 0298, en el 2006, el Manual de procedimientos para la atención de casos de violencia intrafamiliar que tiene por objeto estandarizar la actuación de las Comisarías de la Mujer y la Familia, Intendencias, Subintendencias, Comisarías Nacionales, a fin de evitar interpretaciones particulares de la ley y dar uniformidad a los procesos, conforme la Constitución ecuatoriana y más instrumentos internacionales.
162 Entre ellos: violación a los derechos humanos; problema de salud pública; obstáculo para la producción y
136 2.1.1.2.
Ubicación geográfica y causas atendidas
Las Comisarías de la Mujer y la Familia son instancias de administración de justicia en violencia intrafamiliar física, psicológica y sexual, que se encuentran en 20 de las 24 provincias del país, siendo las ciudades con mayor densidad poblacional las que cuentan con un mayor número de comisarías, así por ejemplo Guayaquil y Quito tienen cuatro, Cuenca y Esmeraldas dos por cada cantón, mientras las ciudades restantes cuentan con una.
En las circunscripciones territoriales donde no se han establecido deben actuar en su lugar las Comisarías Nacionales de Policía, Intendencias, Subintendencias o Tenencias Políticas según su competencia. Es importante señalar que se han creado instancias especializadas adicionales, las cuales no se encuentran en funcionamiento debido a falta de presupuesto. Las provincias no atendidas son Cotopaxi, Galápagos, Napo y Morona Santiago. La mayoría de las comisarías existentes se asientan en capitales de provincia, solamente 8 de las 34 están en otros cantones no capitales provincia.
Todas las comisarías se encuentran ubicadas en zonas urbanas, circunstancia que dificulta el acceso de la población rural, la cual tiene que sortear una serie de limitaciones para acudir a estos espacios.
De acuerdo a su ubicación geográfica la población a la cual se pretende cubrir con sus servicios es de aproximadamente 8.339.603 habitantes a nivel nacional CAMBIAR DATOS 2010, principalmente de las ciudades de Guayaquil y Quito, esto es alrededor del 60% de la población total del Ecuador.
Ubicación geográfica de las comisarías de la mujer y la familia a nivel nacional
PROVINCIA CANTÓN Nº COMISARÍAS DE
LA MUJER Y LA