En el marco del método abierto de coordinación, este programa tiene la intención de apoyar una cooperación que permita a la Comunidad y los Estados miembros incrementar la efi cacia y la efi ciencia de las políticas de lucha contra la exclusión social:
mejorando la comprensión de la exclusión social y de la pobreza en particu- lar, con la ayuda de indicadores comparables;
organizando intercambios sobre las políticas que se lleven a cabo y estimu- lando el aprendizaje mutuo, entre otras cosas, en el contexto de los planes de acción nacionales;
desarrollando la capacidad de los agentes para hacer frente de manera
efi caz a la exclusión social y a la pobreza y para promover fórmulas innova- doras.241
El desarrollo de los derechos a la vivienda en la UE requiere que se com- prenda y se tenga en cuenta el contexto de los nuevos métodos de gober- nanza, así como el papel de la CDFUE, ahora incorporada en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. La consideración de los indicadores estadísticos y administrativos/de gestión está creando un nuevo discurso en el que no queda mucho espacio para los derechos. Sin embargo, la Unión se fundamenta en los valores de los derechos humanos, y los derechos a la vivienda aparecen en todos los ámbitos de la integra- ción europea.
241. Programa de acción comunitario para luchar contra la exclusión social (2002-2006). Véa- se el sitio web: http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/ex_prog_ en.htm
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APÍTULO4
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ONCLUSIONESSi bien es cierto que la legislación de la UE reconoce derechos a la vivienda vinculantes jurídicamente en relación con los trabajadores migratorios y las personas a su cargo, y con los consumidores de vivienda en los sectores público y privado, así como también en cuanto a la no discriminación y al cumplimiento del derecho a una ayuda social y una ayuda a la vivienda reconocidos en la CDFUE, el avance de los derechos a la vivienda en el marco de las nuevas formas de gobernanza de la UE, basadas en medidas no jurídicas, constituye todo un reto para los defensores de estos derechos en Europa.
La posición central emergente de las medidas de inclusión social en el Modelo Social Europeo, basadas en el MAC, ha generado un nuevo clima que puede infl uir en la legislación relativa a la falta de hogar tanto en la UE como en los distintos Estados. Los detallados planes nacionales de acción elaborados por los Estados miembros y supervisados por la Comisión es- tán situando conceptualmente la falta de hogar, la necesidad de vivienda y los derechos a la vivienda en el enfoque de la inclusión social. Teniendo en cuenta que ya se ha completado el segundo ciclo de los planes nacionales de acción y los informes de síntesis, se ha hecho evidente que en todo este proceso los Estados y, de hecho, también la UE dedican poca atención a las obligaciones relativas a los derechos a la vivienda, a pesar de que éstos estén consagrados en un instrumento jurídico de la UE como es la CDFUE.
Si bien en el contexto de la UE los derechos humanos pueden constituir un parámetro valioso para evaluar las iniciativas políticas, como por ejemplo las políticas relativas a la vivienda, estos derechos están siendo potencial- mente degradados al enmarcarse en “políticas blandas a favor algún tipo de objetivo social”.1 En relación con la falta de hogar, las políticas de la UE
1. Koskenniemi, M. “The Effect of Rights on Political Culture”, en Alston et al, (1999). The EU
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tienden a centrarse en medidas diseñadas para fomentar la “protección so- cial” o para superar “la exclusión social” más que en los derechos sociales exigibles por ley.2 El ejemplo más claro del cambio que se ha producido –de los derechos exigibles a nivel individual en virtud de los tratados, los reglamentos y las directivas se ha pasado a un “nuevo tipo de gobernanza”, en gran parte relacionado con medidas administrativas– se encuentra en la expansión del MAC. Se ha producido un cambio radical, ya que si bien hasta ahora se daba importancia a la defi nición de las obligaciones de los Estados en muchos ámbitos, ahora el énfasis se pone en la medición de los servicios, los parámetros, los indicadores y otras cuestiones relacionadas con la gestión.
Los Estados están cediendo su función de defi nidores de los derechos a los “agentes sociales”, las agrupaciones de productores, los proveedores de servicios importantes y los administradores, lo cual signifi ca que los eu- ropeos ya no podrán esperar que sus derechos jurídicos –muchos de los cuales se derivan del enfoque del mercado común– sean protegidos en base a los principios del efecto jurídico directo, la supremacía del derecho de la UE y las decisiones prejudiciales ejecutorias a nivel local contra los organismos locales, tanto los estatales como los no estatales.
Anteriormente, muchos de los derechos importantes, como por ejemplo los relativos a la igualdad, la no discriminación y la libertad de circulación, con sus correspondientes prestaciones sociales, se desarrollaron de esta for- ma. En cuanto a los derechos a la vivienda, este cambio implica que las personas que podrían tener respaldo en los derechos exigibles por ley en el futuro se puedan quedar sin los benefi cios de las medidas de protección aprobadas por la UE.3 No es sorprendente, por lo tanto, que esto esté gene- rando un gran desencanto con la UE y, en algunos casos, un rechazo a su
2. Alston, P. y Weiler, J.H.H. “An ‘Ever Closer Union’ in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights”, en Alston et al (1999). The EU and Human Rights. OUP, p. 31.
3. Algunos autores consideran que los derechos socioeconómicos como los establecidos en la CDFUE deberían desarrollarse a través del MAC. Esta cuestión se analiza más adelan- te. Véase de Schutter, O. The Implementation of the EU Charter of Fundamental Rights
through the Open Method of Coordination. Jean Monnet Working Papers No.7/04, en el
sitio web: http://jeanmonnetprogram.org/papers/04/040701.html; Bernard, N. “New Gover- nance Approach to Economic, Social and Cultural Rights”, en Hervey, T, y Kenner, J. (2003).
Economic and Social Rights in the EU Charter of Fundamental Rights. Oxford: Hart; de
Burca, G. “The Constitutional Challenge of New Governance in the European Union”, 28 ELR (2003) 814.
progresivo desarrollo. De momento, falta mucho para llegar a un acuerdo sobre los indicadores y los parámetros de la falta de hogar, la necesidad de vivienda y los derechos a la vivienda, y todo parece indicar que el proceso del MAC se enfrenta con una cuestión que es incapaz de tratar, e incluso de conceptualizar de manera clara. Desde los informes tautológicos sobre las cuestiones estadísticas, pasando por el informe de más de 400 páginas del Eurostat sobre los indicadores de la vivienda, hasta la actitud de evitar toda defi nición y obligación en materia de derechos a la vivienda, todo ello demuestra las limitaciones que tiene el enfoque del MAC en este ámbito. Como mínimo, los informes conjuntos de la Comisión y el Consejo sobre los planes nacionales de acción han tratado la cuestión de las políticas y las prácticas en materia de vivienda, mientras que en los informes de los PNAin la mayoría de los Estados miembros han sido incapaces de abor- dar de manera signifi cativa sus obligaciones relativas a los derechos a la vivienda.
Sin embargo, la acción legislativa no es considerada como el principal mé- todo que tiene la UE a su disposición para hacer progresar los derechos a la vivienda o cualquier derecho socioeconómico en los años venideros. Para poder adaptar el Modelo Social Europeo a las presiones ejercidas por la globalización, los cambios demográfi cos y otros elementos, los princi- pales instrumentos que se utilizarán serán el MAC, el diálogo social y los fondos sociales europeos, especialmente durante el período de 2006-2010. Tal como afi rmó el Grupo de Alto Nivel sobre el futuro de la política social en la UE en 2004:
La acción legislativa está situada más por detrás nuestro que por delante, por varias razones estructurales:
La primera prioridad de los nuevos Estados miembros es poner en práctica plenamente y aplicar de manera efectiva el “acervo comunitario”.
La Unión Europea ya ha legislado en muchos ámbitos de las relaciones industriales y no parece que haya grandes vacíos legislativos.
En el futuro, debería ser más fácil adoptar las nuevas directivas a partir de acuerdos establecidos entre los agentes sociales europeos que a partir de la negociación entre los 25 Estados miembros.
Los agentes sociales han adoptado un ambicioso programa de trabajo, que incluye, por ejemplo, acciones relativas al estrés en el trabajo y el acoso. Las experiencias pasadas demuestran que a menudo los acuerdos estable- cidos por los agentes sociales son más concretos, simples y cercanos a las necesidades económicas y sociales.
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Sin embargo, en aquellos ámbitos en los que el Tratado constituye un funda- mento jurídico para regular mediante la legislación, la Unión Europea debería mantener una posición vigilante y ampliar la legislación con el alcance que fuera necesario para poder otorgar unos derechos básicos y unas normas mínimas, tal como establece el Tratado, así como para poder establecer unas condiciones de igualdad para la actividad empresarial en toda la Unión Europea ampliada. Es posible que, ante nuevos riesgos, exista la necesidad de ampliar la legislación en algunos ámbitos, como por ejemplo la salud y la seguridad. Al mismo tiempo, se tendría que continuar actualizándo o simplifi cándo la legislación, siempre que sea posible.4
A la vista de que en los planes nacionales de acción sobre la inclusión social no se hace alusión a los derechos a la vivienda, y que en la síntesis de los informes conjuntos de los planes nacionales de acción hay referen- cias a los derechos a la vivienda como derechos fundamentales, hay una necesidad clara de defi nir unos derechos a la vivienda que impliquen obli- gaciones por parte de los Estados, así como también unas normas y unas vías de recurso mínimas. Esto podría evitar una “carrera de mínimos” o una reducción de los niveles estatales de los derechos en materia de ayuda a la vivienda. Si tenemos en cuenta que los niveles de protección de los de- rechos a la vivienda de los grupos vulnerables –como son los inmigrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados, las personas con discapacidades, las personas pobres, algunas minorías étnicas y otros– varían y a menudo son insufi cientes, la necesidad de unos derechos a la vivienda claros es cada vez más crucial.
Sin embargo, el MAC está siendo bien recibido en el marco de la Europa ampliada.
El método abierto de coordinación es todavía más importante ante la perspec- tiva de la ampliación, ya que se basa en la actualización y el establecimiento de parámetros. Puede fomentar la convergencia en los intereses comunes y en varias prioridades comunes consensuadas y a la vez respetar las diversidades estatales y regionales. Se trata de un método inclusivo de profundización de la construcción europea. Sin embargo, la ampliación también comporta la imple- mentación del “acervo comunitario”.5
4. Comisión Europea (mayo de 2004), Directorate-General for Employment and Social Affairs,
Report of the High Level Group on the future of social policy in an enlarged European Union. p. 71. Véase el sitio web: http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2004/
jun/hlg_social_elarg_en.pdf 5. Ibíd., p. 36.
En el proceso de inclusión social de la UE el MAC ha adoptado un papel central. El informe Avanzando en el proceso de inclusión social de la UE, de 2005,6 propone introducir cambios a los informes conjuntos. Sin embargo, en relación con la falta de hogar y la necesidad de vivienda, reconoce que el enfoque del MAC tiene puntos débiles. Una vez más, el recurso de las categorizaciones estadísticas sirve para ocultar y evitar las obligaciones jurídicas ya establecidas en el marco de la UE. A continuación se reproduce un fragmento del informe para ilustrar las difi cultades que durante los próxi- mos años obstaculizarán el avance de los derechos a la vivienda dentro del proceso del MAC sobre inclusión social de la UE.
De momento, no existe una defi nición consensuada del concepto subyacente de la falta de hogar, un punto de partida indispensable para crear un marco es- tadístico de recogida de datos relacionados con dicho concepto. Generalmente, los datos sobre la falta de hogar más útiles a nivel estatal son recopilados por organismos públicos durante el transcurso de la gestión de las políticas de vi- vienda, de modo que la naturaleza de los datos varía en función del panorama institucional de turno. Simplemente, la ubicación de datos recopilados de esta forma en una tabla comparativa no resulta un método válido. Los estudios sobre los hogares, que son la principal fuente de información de muchos de los indi- cadores comunes de la inclusión social, no tienen en cuenta a las personas que en ese momento se encuentran en situación de falta de hogar, ya que o bien no son incluidas en las muestras o bien, si sí son incluidas, no se tiene ningún contacto con ellas (a pesar de que las preguntas retrospectivas sobre episodios pasados de falta de hogar pueden aportar información interesante). Los estudios especiales sobre personas sin hogar realizados en algunos países aportan una información muy útil, pero, en cambio, adoptan defi niciones y procedimientos distintos y rara vez aportan datos comparables a nivel temporal, y todavía menos si se comparan los Estados.7
Sin embargo, a pesar de este punto de partida y de las difi cultades que obsta- culizan cualquier avance, toda medida adoptada en materia de falta de hogar de manera armonizada sería bienvenida y debería tomarse como objetivo, ya que, así, se podría avanzar cada vez más.
El primer paso que se debería realizar sería consensuar una defi nición común de lo que implica la falta de hogar. En esta cuestión el debate se centra principal- mente en el alcance de la visión adoptada, con toda una gama de puntos de vista
6. Atkinson, A.B., Cantillon, B., Marler, E. y Nolan, B. (2005). Taking Forward the EU Social
Inclusion Process. Luxemburgo: Le Gouvernement du Grand-Duche de Luxembourg.
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ilustrados gracias al proceso de consulta llevado a cabo como parte del informe de Brousse mencionado en páginas anteriores. Algunos de los consultados pro- pusieron una defi nición centrada únicamente en las personas que duermen a la intemperie o en alojamientos de emergencia, y no, por ejemplo, en las personas que viven en casas de amistades o parientes, en alojamientos de estancia bre- ve o en viviendas inadecuadas o inaceptables. Por otro lado, otros defendieron una defi nición que no sólo incluyera a todos estos grupos, sino también a las personas amenazadas de desalojo o a las que se encuentran en una situación de arrendamiento inseguro. (La variedad de circunstancias que pueden ser te- nidas en consideración queda ilustrada, por ejemplo, en la tipología propuesta por FEANTSA, en la que en un extremo se encuentra la falta de un techo y en el opuesto, varias formas de vivienda insegura e inadecuada.)
El informe de Brousse propone una defi nición de trabajo provisional que podría servir como punto de partida razonable y permitiría realizar avances. Esta defi - nición se centraría en las personas que duermen a la intemperie, en cobijos o hostales de estancia breve o en otros alojamientos temporales por el hecho de que no tienen acceso a un alojamiento aceptable. No se considerarían como personas sin hogar aquellas que se encuentren en situaciones de vivienda inse- guras, como por ejemplo las personas que no disponen de un contrato de arren- damiento legal o que se enfrentan con resoluciones de desalojo, ni tampoco aquellas que vivan en una vivienda inadecuada o hacinada, si bien las viviendas en condiciones de inseguridad y las viviendas inadecuadas podrían considerarse por separado. El siguiente paso sería consensuar una medida preferente; por ejemplo, realizar un recuento de las personas que se encuentren en una situa- ción de falta de hogar por una noche o varias noches, que podría defi nirse como tasa de falta de hogar.
Así, podría estudiarse cuál podría ser el mejor enfoque para recabar los datos correspondientes a esta defi nición y medida consensuada, ya sea a partir de los censos de población, de las fuentes administrativas o de estudios especiales. Si bien las estadísticas comunitarias sobre la renta y las condiciones de vida (EU-SILC) no son en sí mismas un vehículo adecuado para recabar datos sobre la falta de hogar, su fi losofía subyacente –el hecho de que las variables destino armonizadas sean especifi cadas de manera estricta a nivel de la UE y en cambio los organismos estadísticos estatales tengan libertad para decidir el modo en que quieren recopilar la información necesaria– es relevante, y de manera muy directa. Es importante que haya una responsabilidad ofi cial clara, como medida de protección ante cualquier descuido producido en la recopilación de datos ade- cuados en estrecha colaboración con las organizaciones que trabajan en este ámbito. A medida que se avanza hacia una medida armonizada que sirva como principal indicador, los Estados miembros deberían realizar informes basándose en estadísticas estatales tales como un indicadorde “nivel 3” (tal como se re-
quiere ya en virtud del acuerdo de Laeken de diciembre de 2001), es decir, un indicador estatal y no común (de alcance en toda la UE).
CALIDAD Y ADECUACIÓN DE LA VIVIENDA
Las estadísticas comunitarias sobre la renta y las condiciones de vida (EU-SILC) –del mismo modo que su precedente, el Panel de hogares de la Comunidad Eu- ropea (ECHP)– aportarán medidas armonizadas sobre la calidad y la privación de vivienda que también serán importantes en un contexto de inclusión social. Concretamente, esto no sólo atañe a la presencia o la ausencia de accesorios básicos (como una ducha o baño y un lavabo interior con cadena) y de densidad o hacinamiento, sino también a la presencia o ausencia de problemas como hu- medad en las paredes, goteras, ventanas en mal estado, iluminación inadecua- da, exposición a ruido, exposición a contaminación y exposición a vandalismo y delincuencia. Un enfoque útil para el uso de esta información sería la creación de una medida global para los casos de vivienda precaria o inadecuada, basada en un índice que contabilice los distintos tipos de precariedades registradas en un hogar. No habiendo en estos momentos ninguna otra alternativa adecuada, quizá sea conveniente considerar este tipo de indicador como un indicador de primer orden, a pesar de que queden por abordar cuestiones signifi cativas relevantes a la hora de crear y utilizar este indicador, que analizaremos más adelante, cuando nos ocupemos del uso de los indicadores de privación no monetaria.
… También ha habido preocupación en cuanto a la carga impuesta por los costes de la vivienda, así como a la intención de identifi car situaciones en que se im- ponga una “carga excesiva” en el hogar a causa de estos costes. Este concepto debe interpretarse y utilizarse con precaución. En lo referente a los gastos del hogar, se pueden crear medidas de “carga” económica asociadas a la vivienda considerando el gasto realizado en la vivienda (la residencia principal) como parte de los ingresos totales. Sin embargo, un hogar situado por encima de la