4.3 Estimation Techniques
4.3.2 Empirical Pass-Through Analysis
Como hemos señalado, la problematización de la ciudadanía de baja intensidad permite introducir en la discusión sobre la democracia en América Latina algunas cuestiones
90
que, siendo de gran relevancia conceptual, empírica y normativa, hasta ahora quedaban fuera de la misma, no nombradas y no vistas, en gran medida porque resultaban difíciles de aprehender con las herramientas analíticas hasta ahora disponibles. A continuación revisaremos brevemente algunas de ellas.
a) En relación al régimen democrático
La discusión sobre calidad de la democracia de la cual ya hablamos encuentra su sentido en la convicción de que existen distintos grados de democraticidad al interior de los regímenes democráticos. Las democracias existentes se mueven a lo largo de un eje que va de la baja a la alta calidad, en una serie de dimensiones que al parecer sería falaz pretender predefinir e inventariar en forma absoluta. Si bien la problemática ciudadanía de baja intensidad / inefectividad del imperio de la ley ha demostrado ser útil en los estudios sobre calidad de la democracia, nos parece que los nudos en la relación Estado– sociedad que contribuye a iluminar no sólo dicen del nivel de calidad de la democracia: dicen del carácter mismo de la democracia política (O’Donnell, 1993).
En efecto, la pregunta por qué ocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente a lo largo del territorio y las relaciones sociales (O’Donnell, 1993) no atañe sólo a lo que ocurre en términos de calidad de la democracia o del contexto de la democracia. Atañe a la democracia misma, aun si la entendiéramos en la forma más minimalista -hoy virtualmente obsoleta. Incluso si estamos hablando estrictamente del régimen político y su caracterización (tipológica o de otra clase), los fenómenos y prácticas que aquí hemos brevemente reseñado tienen consecuencias significativas sobre cómo trabajan realmente, con qué lógicas de funcionamiento, y hasta qué punto es probable que cambien las instituciones que componen el régimen (O’Donnell, 2001 y 2003) –tanto las “formales” como las “informales” (ver O’Donnell, 1996). “Por ejemplo, con respecto a la igualdad política, si bien los votos pueden ser contados uno a uno, aquella puede ser violada en el caso de extrema pobreza, donde los ciudadanos no tienen suficiente autonomía para formar sus preferencias y están presionados a decidir por candidatos que los extorsionan clientelísticamente. En este caso, como afirma Fishkin, se viola la autonomía ciudadana y la igualdad en el “poder” del voto y, como corolario, se niega uno de los principio básicos de la igualdad política formal, como es la probabilidad de que cualquier ciudadano sea el votante decisivo en el proceso electoral” (Ippolito, 2003).
Desde un punto de vista de teoría política, la ciudadanía de baja intensidad remite a la debilidad del componente liberal de nuestras democracias (O’Donnell, 1993 y 1996). Si entendemos que la autoproclamación de una democracia como liberal descansa en la afirmación de poseer procedimientos accesibles y bien establecidos de protección de las libertades de los ciudadanos individuales (Ware en O’Donnell, 1993) y aplicamos este criterio a la realidad latinoamericana de comienzos del S. XXI, tendremos un conjunto de poliarquías que son democráticas desde la perspectiva de los derechos políticos, pero
que dada su incapacidad para proteger los derechos civiles de los ciudadanos no pueden considerarse liberales, o lo serán sólo en forma muy tenue. Como hemos señalado, esta fragilidad de la dimensión liberal se enraíza en algunas particularidades de nuestro proceso histórico de constitución de ciudadanía, el cual no tuvo como telón de fondo nada semejante a una revolución liberal (Véliz, 1980) de la cual emergiera y se consolidara una noción de individuo-agente ampliamente aceptada.
Ahora bien, frente a lo anterior se impone la pregunta: ¿en qué punto la inefectividad de los derechos civiles cancela las libertades consideradas requisito de la poliarquía? (O’Donnell, 1996). Si bien esta es una discusión que todavía está pendiente (al moverse el foco hacia la calidad de la democracia, el debate sobre qué hace que una democracia sea una democracia ha pasado a un segundo plano), su vigencia se mantiene. El argumento que plantearemos en un momento apunta a que, paradojalmente, pareciera que un nivel alto de inefectividad de los derechos civiles puede coexistir con una democracia electoral, y esta cohabitación puede incluso sostenerse en el tiempo. De aquí precisamente la necesidad de desarrollar nuevos esquemas conceptuales que permitan comprender esta clase de arreglo “anómalo” para los estándares convencionales de la teoría democrática.
b) En relación a la efectivización de los derechos
“A diferencia de las primeras democracias norteamericanas y europeas del siglo XIX, ninguna de las recientes democracias en el sur de Europa, América Latina, Asia o Europa del Este han tratado siquiera de imponer restricciones formales a los derechos políticos o a la elegibilidad para los cargos públicos. Sin embargo, cuando se trata de restricciones informales al ejercicio efectivo de los derechos de la ciudadanía, la cosa puede ser muy diferente. Esto explica la importancia central (…) de los procedimientos” (Schmitter y Karl, 1996).
Si bien en sus primeros procesos históricos de democratización los países latinoamericanos, al igual que los iniciadores, exhibían múltiples restricciones formales a la ciudadanía, que por medio de luchas y conquistas sociales fueron removiéndose, la historia fue distinta en el escenario de las democratizaciones recientes. En las democracias que emergieron el déficit ciudadano no pasa casi por insuficiencias en la ley91, sino sobre todo por problemas en su aplicación, que en último término remiten a una deficiente efectividad social de la ley (O’Donnell, 1993). Por tal efectividad estamos entendiendo aquí “el grado hasta el cual realmente (el sistema legal) ordena las relaciones sociales” (O’Donnell, 2003).
91 Si bien a pesar de los avances todavía existen leyes, criterios judiciales y regulaciones administrativas
Es así como la capacidad de agencia se vuelve un asunto fundamental: no basta con que los derechos sean reconocidos socialmente, a través de la consagración legal. Es necesario que en este reconocimiento los derechos vayan acompañados de los medios para ejercerlos y disfutarlos (O’Donnell, 2003). De lo contrario, se dan casos como el de las mujeres, que al igual que otros grupos han mejorado su situación a nivel constitucional, pero hay escasas leyes que refuercen esta mayor igualdad, y la efectividad de las que existen es bajísima (Pinheiro, 2002). La creación de instituciones nacionales de derechos humanos (como por ejemplo el ombudsman), por ejemplo, se basa precisamente en el supuesto de que no basta la ley para garantizar los derechos (Pinheiro y Baluarte, 2000). En contextos como el nuestro, por lo demás, la desigualdad extrema genera barreras formidables al ejercicio efectivo de los derechos ciudadanos, que no son sólo estructurales sino también culturales, en la medida en que la desigualdad legitima y perpetúa el paternalismo y autoritarismo (Diamond y Morlino, 2005).
En el contexto de América Latina es particularmente importante recordar que los derechos no sólo no se efectivizan por parcialidad o negligencia: también porque su implementación requiere recursos, que no siempre están disponibles (O’Donnell, 2003). En este sentido, la asignación de derechos y reconocimiento social siempre tiene restricciones económicas que hay que considerar (Moreira Cardoso y Eisenberg, 2004). Puesto que todo derecho requiere de algún tipo de arreglo institucional, muchas veces la razón de que muchos derechos no estén sancionados, otros sean implementados débil o selectivamente, y realmente sólo algunos sean más o menos plenamente implementados, es de tipo económico, de asignación de recursos escasos (O’Donnell, 2004)
Dos implicancias de lo anterior son, en primer lugar, que como ya se señaló anteriormente, si se va a traspasar el estrecho espacio del régimen para ir más allá, es absolutamente imperativo entrar seriamente en la discusión económica.
En segundo lugar, es importante mantener en mente que, contra lo que muchos suelen pensar respecto a que los derechos civiles no requieren desembolso de recursos, por cuanto sólo consisten en un Estado que se limita o se retira, la efectivización de derechos como el acceso a la justicia o el debido proceso requieren de fuertes inversiones y de un cuidadoso diseño institucional (O’Donnell, 2003).
c) En relación a la coexistencia de rasgos democráticos y no democráticos
Una lectura común de los fenómenos hasta aquí descritos podría llevarnos a concluir que ellos no sólo constituyen obstáculos que están impidiendo que nuestras democracias se consoliden, sino también pueden transformarse en verdaderas “bombas de tiempo”, que más pronto que tarde acabarán por destruir las democracias políticas en las cuales se insertan. Lecturas semejantes se han hecho sobre los nexos entre desigualdad económica y democracia.
La mirada que aquí queremos plantear va por otra ruta. Siguiendo la propuesta de O’Donnell (1996), pensamos que las nuevas democracias latinoamericanas están lejos de una insuficiente institucionalización. Por el contrario, no sólo las elecciones se encuentran razonablemente institucionalizadas, sino que además existen otras configuraciones sociales -más bien no democráticas- altamente estables en el tiempo y que gozan de externalización y objetivación92. Por lo tanto, pareciera que la catástrofe inminente por no consolidación no se encuentra cercana (lo cual no quiere decir que haya que descartar las regresiones autoritarias). En la misma senda, y a partir de la experiencia de las democracias latinoamericanas pasadas y actuales, pensamos que lo característico de América Latina es que hay una coexistencia e interconexión perdurable de leyes formales e informales (O’Donnell, 2001), de rasgos democráticos con otros no democráticos93 (O’Donnell, 1993), situación que coloca a nuestras democracias en un “limbo teórico” (O’Donnell 1993), a medio camino entre las teorizaciones sobre democracia y sobre autoritarismo.
La coexistencia de instituciones democráticas y estructuras de desigualdad, de un Estado operativo y poderes privados, parece estarse volviendo cada vez más estable en muchos de estos países; y en el caso de los Estados con grandes áreas “marrones”, genera situaciones que rayan en la esquizofrenia, al entremezclarse funcional y territorialmente rasgos democráticos y rasgos autoritarios (O’Donnell, 1993). Interesa destacar que esta cohabitación no opera por carriles paralelos que no se tocan, sino por el contrario: tanto en el territorio local como en el simbólico, el Estado y los ciudadanos van desarrollando mecanismos consistentes, dotados de dispositivos de legitimación, donde cristalizan modos específicos y articulados de experiencia democrática en un contexto de ciudadanía de baja intensidad. Hay que tener cuidado con pensar que aquí la democracia opera sólo en los espacios formales y abstractos, y que es el autoritarismo lo que impera en las prácticas cotidianas. Lo que ocurre es una combinación donde “el todo es más que la suma de las partes”, y donde los aspectos democráticos y autoritarios son procesados para conformar un conjunto coherente, que se mueve tanto en lo discursivo como en el nivel de los modos de vida. Los curiosos arreglos institucionales que así se van armando parecen estar dotados de una importante capacidad de perdurar en el tiempo, por lo que descartarlos como “anomalías” o como “figuras transicionales” que debieran desaparecer una vez consolidada la democracia ya no resulta una alternativa aceptable. Tal como otras lo han hecho antes, las democracias políticas latinoamericanas han demostrado que pueden tolerar, sin derrumbarse, altos niveles de desigualdad social y civil (Quiroga, 1998).
92
Véliz (1980) adelantó esta clase de planteamiento al enfatizar que el autoritarismo centralista que persiste en América Latina corresponde a un tipo racional de dominación, ya que cumple con el requisito weberiano de estar suficientemente despersonalizado.
93 Nuevamente conviene precisar que, si bien esto ocurre en toda democracia, existen en los casos
latinoamericanos diferencias cuantitativas tan grandes que acaban por transformarse en una brecha cualitativa que amerita ser nombrada.
d) En relación a las tareas de investigación
Todo lo anterior nos remite a un punto que ya mencionamos como una de las tareas pendientes en rumbo a una revisión de la teoría democrática con propósitos comparativos: la necesidad de desarrollar una sociología política de la democracia. A la luz de la problemática de la ciudadanía de baja intensidad esta labor se vuelve aún más urgente. Como ha señalado O’Donnell (1996), decir que el país legal y el real no coinciden no es suficiente: hay que investigar cómo se comporta el segundo, según qué reglas, y cómo interactúan éstas con las del primero (es decir, cómo se lleva a cabo concretamente la coexistencia de la que hablábamos recién). Este es un requisito ineludible si no queremos seguir funcionando como si las instituciones formales de la democracia representativa existieran en el vacío, y como si las fallas y problemas en su funcionamiento fueran sólo un asunto de “falta de”: insuficiente institucionalización, insuficiente consolidación… Hace falta que el estudio de estas democracias empiece a dar cuenta no sólo de lo que no hay sino también de lo que hay.
Tal como dijimos antes, este es un campo de estudio en el que la ciencia política requerirá la colaboración de otras disciplinas de las ciencias sociales, cuyos aparatos conceptuales y metodológicos pueden resultar útiles para aprehender y nombrar estos nuevos objetos de estudio para los cuales, por ahora, tenemos ojos poco entrenados. La teorización respecto a cómo se relacionan estos fenómenos con los objetos de estudio clásicos de la politología, es claramente un desafío disciplinar de grandes proporciones.