De acuerdo con la doctrina constitucional, la actividad de seguridad pública comprende un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su na- turaleza y contenido, aunque orientadas a esa misma finalidad protectora de per- sonas y bienes y del orden o tranquilidad ciudadana, en el sentido precisado más arriba y, singularmente, las siguientes. En primer lugar y de modo predominante, las funciones o servicios policiales en sentido estricto y, de modo específico, las que con ese fin la LOPSC y la LOFCS atribuyen a las Fuerzas y Cuerpos de Segu- ridad; en segundo lugar, las facultades o competencias administrativas que, por su inherencia o complementariedad, son inseparables de las tareas atribuidas a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad; y finalmente, en tercer lugar, otras actividades administrativas que, sin dejar de responder a esa idéntica finalidad característica de la seguridad pública, no son sin embargo propias o inherentes de las funciones o servicios policiales, de modo que otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas componen igualmente el ámbito material de la seguridad pública (STC 104/1989).
En consecuencia, en esta materia, es preciso distinguir entre: 1) actos estric- tamente policiales, 2) actos asimilados, por ser complementarios o inherentes a la actividad policial, y 3) otros actos que, siendo relevantes para la seguridad pública, son separables e independientes de la actividad estrictamente policial o asimilada. Aunque esta distinción, como el propio Tribunal Constitucional ha reconocido, no es siempre tarea sencilla, atender al significado y contenido de la correspondiente facultad administrativa o a la clase de órgano o autoridad a quien se encomienda su ejercicio (en la idea, que está abonada por la doctrina constitucional, de que son servicios policiales todos los atribuidos a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) proporciona desde luego un criterio nada despreciable, aunque no definitivo.
De cualquier manera que sea, el riesgo o peligro de la ruptura de la normalidad mínima en el desarrollo de la convivencia ciudadana ordenada jurídicamente o su perturbación efectiva son efectivamente en cualquier caso, como ya nos consta, los presupuestos que habilitan la acción de seguridad pública. Por este motivo,
la policía administrativa de la seguridad consiste prioritariamente en medidas de prevención dirigidas a evitar que ese riesgo pueda actualizarse (crear y mantener
las condiciones adecuadas para la normal convivencia, según el art. 1.1 LOPSC),
y sólo secundariamente, en su caso, también en medidas represivas o de restableci- miento del orden perturbado mediante el uso de la coacción y la sanción (remover
Comoquiera, sin embargo, que esa amenaza o la alteración efectiva de la seguridad u orden públicos puede darse en cualquier sector de la realidad, la policía de seguridad es necesariamente una actividad transversal u horizontal a todas las demás actividades públicas y privadas, de modo que cubre todos los órdenes de la vida social en los que es posible que se manifieste un riesgo o una perturbación para la integridad de la seguridad u orden públicos. Es una activi- dad, como dijera L. von STEIN, “inmanente a toda la extensión de la Adminis- tración, igual que lo es el peligro”. Una circunstancia que el propio legislador ha reconocido abiertamente. La exposición de motivos de la LOFCS subraya, en efecto, cómo “la seguridad pública constituye una competencia difícil de
parcelar, toda vez que no admite delimitaciones o definiciones, con el rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así porque las normas ordena-
doras de la seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles, sino eventos meramente previstos para el futuro, respecto de los cuales se ignora el momento, el lugar, la importancia y, en general, las circunstancias y condiciones de aparición”. Y de ahí también, dada la imposibilidad de la previsión legal de todos los supuestos de hecho que pueden darse en la realidad, que la actividad
de seguridad pública esté construida en su mayor parte con conceptos jurídicos indeterminados según es fácil de comprobar con solo repasar la LOPSC y en,
particular, su Capítulo III.
Para el cumplimiento de esa doble función, preventiva de la alteración del orden ciudadano y represiva de su perturbación, las leyes (LOFCS y LOPSC, prin- cipalmente, pero también, entre otras, la LOV, como ha de verse) contemplan el ejercicio de muy variadas potestades administrativas, ya mediante habilitaciones legales genéricas que determinan tareas por lo común de carácter material, real o técnico (vigilar, custodiar bienes, proteger personas, captar, recibir y analizar datos, investigar, grabar y tratar imágenes y sonidos, retirar obstáculos…), ya mediante habilitaciones específicas para el dictado de actos, incluso normativos (en ejercicio de la correspondiente potestad reglamentaria), de intervención y, por tanto, con directa repercusión en la esfera jurídica de los ciudadanos (regular, autorizar, cerrar o desalojar locales, suspender espectáculos, disolver reuniones o manifestaciones, restringir o limitar temporalmente la circulación de personas y bienes, identificar personas, comprobar documentos, entrar en el domicilio y registrarlo, cachear,…). Además naturalmente del ejercicio en su caso de la coac- ción o fuerza física para la ejecución de sus propios actos y del ejercicio de la potestad sancionadora para reprimir las infracciones administrativas tipificadas como tales.
Esta relevante incidencia de la actividad de seguridad pública en la esfera jurídi-
ca de los ciudadanos y, singularmente, sobre sus libertades y derechos fundamen- tales (libertad y seguridad personales, comunicación, intimidad, inviolabilidad del
policial, además de ajustarse a un preciso orden de principios (que detalla el art.
5 LOFCS, y resumidos en último término en el principio de proporcionalidad), ha
de descansar siempre en una interpretación estricta de la correspondiente potes- tad legal y favorable, por contra, a la mayor efectividad de la libertad o derecho fundamental en cada caso comprometido.
A los efectos que aquí importan, basta con recordar que [como sintetizan las SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 5; 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 6, 7, 8 y 9; 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4 e), y 37/1998, de 17 de febrero, FJ 8] para comprobar si una medida restrictiva de un derecho fundamental supera el juicio de proporcionalidad, es necesario constatar si cumple los tres requisitos o condiciones siguientes: si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés gene- ral que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcio- nalidad en sentido estricto).
Esta idea está perfectamente resumida en la STC 55/1990, de 28 de marzo, cuando advierte que el art. 104.1 CE refleja un necesario y no siempre fácil equi- librio en relación con la actuación de las fuerzas de la Policía, que son un ins- trumento necesario para asegurar la libertad y la seguridad de los ciudadanos, pero que, al mismo tiempo, por la posibilidad de uso legítimo de la fuerza y de medidas de coacción supone, en el caso de extralimitaciones, una puesta en pe- ligro de la libertad y seguridad de aquéllos, así como de otros derechos y bienes constitucionales de la persona (vida, integridad física, intimidad, inviolabilidad del domicilio, etc.). Un orden constitucional democrático es incompatible con el uso de métodos represivos ilegítimos y por ello mismo exige una protección adecuada del ciudadano frente al peligro de eventuales extralimitaciones, lo que incluye también la posibilidad de acudir a la vía judicial para reaccionar frente a los excesos y abusos, con trascendencia penal, por parte de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el uso, en principio legítimo, de la fuerza y de los medios de coacción.
Bajo estas premisas, el legislador ha de ponderar, por tanto, los valores cons- titucionales en juego, de modo que la protección de los medios de actuación de las Fuerzas de Policía no suponga nunca un sacrificio de bienes y derechos consti- tucionales y del propio respeto del Estado de Derecho, ni una limitación efectiva de la posibilidad de verificar judicialmente los abusos o extralimitaciones, por excepcionales que puedan ser, en que eventualmente incurran los miembros de la Policía en el ejercicio de sus funciones.