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Tampoco pueden disimularse las divergencias planteadas respecto de la naturaleza jurídica que corresponde atribuir a los actos de los entes reguladores de servicios públicos, pues mientras algunos insisten en considerar su carácter de actos jurisdiccionales(56)_{de la Administración, otros estiman que sólo pueden ser entendidos como actos} administrativos(57)_.

En cuanto resulta aplicable en nuestra especie, parece innecesario destacar que la mayoría de los regímenes regulatorios prevén recursos directos de los actos de dichos entes ante las Cámaras Federales, extremo que permite eximirme del ingreso a la consideración del tema, pues su dilucidación no modificará el régimen jurídico de su control jurisdiccional, bien que es necesario adelantar que en ningún caso podría limitarse el poder o la facultad probatoria del recurrente, en el desarrollo de esos recursos, pues ello afectaría la garantía del control jurisdiccional suficiente. ¿ES EL SILENCIO UN ACTO ADMINISTRATIVO?

La mera abstención de pronunciarse, por parte de la Administración, generaría la imposibilidad de cumplir con la obligación constitucional de responder al derecho de peticionar de los ciudadanos, convertiría en letra muerta la obligatoriedad de la competencia y el sentido de la atribución de potestades, impediría el control preventivo de legalidad interno y someterla al control externo de legalidad, sujetando a su sola voluntad el cumplimiento de la tutela jurisdiccional efectiva que es centro del estado de derecho.

Es claro que, ante el peligro de tal conducta, correspondía al legislador proveer un sistema que permitiera a los administrados superar la incuria administrativa, como herramienta de insubordinación al control, y facilitar las vías que la reinstalen en la senda del derecho.

La ley 19.549 establece la obligación de la Administración de impulsar e instruir de oficio el procedimiento administrativo, de resolverlo mediante un acto decisorio que haga expresa consideración de los principales argumentos y pretensiones propuestas, que el ejercicio de la competencia constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente (arts. 1º, incs. a] y f] y 3º).

Esa misma ley establece que ante la falta de pronunciamiento, el particular podrá acudir ante el órgano judicial a solicitar la fijación de un plazo para que se emita la resolución administrativa mediante una institución que conocemos como amparo por mora (art. 28).

Es en el marco que caracterizan aquellos fines y estas dos referencias necesarias, que la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos regula el silencio o ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que exijan un pronunciamiento, estableciendo que se interpretará, como regla, como denegación de la pretensión (art. 10).

El silencio de la Administración ha sido previsto en la ley como una situación derivada del vencimiento del plazo prescripto: a) En el caso de las peticiones, este plazo estará configurado por el previsto en las normas —o en su defecto el de sesenta 60 días que se fija como plazo residual— con más el de treinta (30) días adicionales que se inician a partir del pedido de pronto despacho que debe realizar el administrado. b) En el caso de los recursos, se agota con el término fijado para resolver, sin que se requiera el pronto despacho ni lapsos adicionales.

La cuestión se plantea a partir de la configuración del "silencio de la Administración", pues si bien esta falta de respuesta —salvo excepciones— sólo puede interpretarse negativamente, no es menos cierto que admitir que por tal vía pudiera la Administración eludir su obligación competencial es hacer letra muerta el texto, el espíritu y los principios capitales de todo el ordenamiento administrativo argentino.

Para algunos autores el silencio administrativo constituye un verdadero acto presunto, un acto negativo equivalente a una manifestación tácita de voluntad. Así, el artículo 44.5 de la Ley Española de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común del 26 de noviembre de 1992, dispone que los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso-administrativos respecto de los actos presuntos se contarán a partir del día siguiente de la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo, criterio que fue seguido por la doctrina de ese país, que caracterizó al silencio señalando que en esas ocasiones la ley sustituye por sí a la voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido(58)_.

En nuestro ámbito, la doctrina considera que la denegatoria por silencio no configura un acto administrativo sino un hecho o una ficción legal, que no expresa ni declara nada, y no puede ser revocada ni anulada, de modo que mal puede constituir un acto administrativo tácito. Se trata en cambio de una institución nacida por imperio de la regla que establece que para tener acceso a la jurisdicción es necesaria la existencia de un acto que haya agotado la vía administrativa, aunque algunas de estas concepciones han llevado a la jurisprudencia provincial a desnaturalizar las consecuencias de la interpretación(59)_.

Ratificando tal criterio se ha dicho que resultaría "...verdaderamente paradójico que la técnica del silencio administrativo, edificada sustancialmente para tutelar al administrado ante la pasividad de la Administración en resolver una petición, sirviera por la no interpretación del rol que cumple, a una finalidad bien distinta como es la de cerrar el acceso a la jurisdicción contenciosa(60)_.

El criterio doctrinario ha sido pacíficamente respaldado por la jurisprudencia, que ha decidido que frente al derecho de petición del administrado se encuentra el deber de la Administración de responder y el silencio administrativo interpretado como negativa ha sido fijado en beneficio del que inició el procedimiento para facilitar su continuación o el acceso a la jurisdicción pero no para obligarlo a soportar esa falta de contestación o imponerle cargas a partir de tal renuncia a sus obligaciones legales(61)_.

A mi juicio, el modo armónico de conciliar los fines de la ley con los distintos preceptos de su articulado obliga a considerar que el silencio constituye una mera situación jurídica, configurada a partir de la reunión de los antecedentes exigidos por el derecho positivo, que confiere al administrado legitimado en el caso a superar la incuria administrativa mediante el derecho de interpretar denegada su pretensión, al sólo efecto de superar el obstáculo de la ausencia de acto administrativo que permita el control jurisdiccional de la omisión administrativa.

De manera que el silencio de la Administración, como situación fáctica constatada, autoriza al interesado: a limitarse a esperar la decisión, sabiendo que los plazos en curso se hallan suspendidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º, inc. e), ap. 9º, última parte de la ley 19.549(62)_{; a plantear sucesivos prontos despachos; a ocurrir en} queja ante el superior jerárquico de la autoridad remisa (art. 71 del Reglamento de la ley 19.549); a denunciar la circunstancia ante el Secretario General como responsable del control de eficacia y del cumplimiento de los plazos(63)_;

plantear un amparo por mora ante la autoridad judicial que implique la fijación de un plazo para que la Administración se expida efectivamente; o interpretar que ha mediado una denegatoria tácita que clausure la vía administrativa. Parece claro que en esta opción hará jugar su propio interés, que seguramente quedará calificado especialmente por las condiciones en que será posible la posterior impugnación del acto expreso o que resulta de esa ficción de la ley.

De allí que la configuración de la "denegatoria tácita", sólo pueda admitirse a partir de la coexistencia de dos presupuestos, a saber: el silencio de la Administración y la voluntad explícita del administrado legitimado, de interpretar ese silencio como negativa. Con ello quiere decirse que, ante el silencio de la Administración, nadie podrá realizar una interpretación que postule la denegación de la petición formulada, cuando no fuera el propio peticionante. No podrá hacerlo un tercero, ni mucho menos la Administración Pública, pues ello implicaría —en uno u otro caso— arrogarse la facultad de soslayar la aplicación de la ley, que impone la obligación de expedirse a la Administración y privar al interesado del derecho a provocar el pronunciamiento concreto.

No se me oculta que la mención "se considerará que hay silencio de la Administración" contenida en la última parte del citado artículo 10 de la ley 19.549, puede haber dado lugar a alguna interpretación equívoca(64)_.

Sin embargo, la consideración de todos los elementos que deben integrarse a la hermenéutica impiden postular tal resultado, que por otra parte se contrapone a la garantía de tutela jurisdiccional efectiva frente a los actos del poder, que contempla la doctrina que emana del artículo 18 de la Constitución Nacional y de los Tratados Internacionales incorporados a su texto por el artículo 75, inciso 22.

Un pronunciamiento reciente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que hizo suyas las conclusiones del dictamen previo de la Procuración General de la Nación ha reiterado esta idea de silencio derecho como principio general de la regulación administrativa, sin perjuicio de establecer algunos criterios que desentonan con los principios de hermenéutica que corresponde aplicar en materia de leyes restrictivas del acceso a la jurisdicción(65)_.

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA INTERNA INTERORGÁNICA E INTERADMINISTRATIVA