En Centroamérica está en marcha un peculiar proceso de Descentralización. Forma parte de las acciones contenidas en los Programas de Gobierno de algunos países centro- americanos. Se encuentra en el discurso de funcionarios públicos, empresarios y líderes políticos. Nadie defiende explícitamente la posición de no implementarla. Una característica común es la diversidad de propuestas y tentativas de Descentralización. Sin embargo, el traspaso efectivo de nuevas funciones de los gobiernos centrales hacia los gobiernos locales no ha mostrado la misma importancia. Aquí se intenta ofrecer una visión de conjunto que muestre rasgos generales válidos que se detectan en el proceso. A nuestro entender, el proceso presenta los siguientes progresos y fallas:
A
VANCES3 Avances ya logrados que constituyen un basamento
para la Descentralización son: I) gremios empre- sariales y organizaciones no gubernamentales acogen en sus agendas la necesidad de impulsar un proceso de modernización del Estado uno de cuyos ejes principales es la Descentralización y la descon- centración; II) existe la institucionalidad para impulsar el proceso; y III) la Descentralización forma parte del contenido de los planes de gobierno.
3 A diferencia del pasado que las propuestas de
Descentralización carecían de toda referencia temporal, actualmente los responsables de impul- sarla comienzan a concebirla como un esfuerzo de
largo plazo. La concepción que se tiene de los planes es, por tanto, más prospectiva.
3 En la eventualidad de un traspaso de funciones del gobierno central hacia los gobiernos locales los Alcaldes de la región se inclinan por un proceso gradual. Para nada quiere decir lo anterior que la política de Descentralización consista en no hacer nada. La actitud de los Alcaldes es favorable a un proceso incremental, que garantice las relaciones permanentes que son deseables entre los diferentes niveles de la administración: Central/local y que genere competencias para la gestión positiva de las transferencias.
3 No puede desconocerse que en algunos países se
ha establecido un sistema mejorable de asignaciones privativas de los gobiernos locales (transferencias del gobierno nacional a los gobiernos locales). Estas se han incrementado en los últimos años (10% en Guatemala y 6% en El Salvador). Los incrementos han permitido mayor disponibilidad para que las Municipalidades realicen obras de infraestructura básica para las comunidades.
3 En cuanto a la desconcentración se identifican varias modalidades de traspaso de funciones, dos principa- les son: I) transferencias sectoriales hacia entidades organizadas de la sociedad civil; y II) transferencias de nuevas funciones de facto.
3 Dentro de la estructura del gobierno central se han creado en casi todos los países, órganos o instancias
específicas para impulsar y coordinar el proceso de Descentralización. En algunos casos la entidad tiene el carácter de una Comisión. En otros, es una unidad subordinada al interior de un organismo de impor- tancia en el contexto de la modernización del Estado. En la mayoría de casos los organismos se encuentran muy próximos de los máximos niveles de decisión.
3 Existen en casi todos los países de la región meca- nismos y practicas participativas que han ampliado la potestad coordinadora de los gobiernos locales. Sin duda, estas prácticas han favorecido otras formas de participación diferente a la electoral. Una modalidad de participación bastante empleada es la consultiva para definir prioridades del gasto municipal. En algunos países, las organizaciones de la sociedad civil se han incorporado en experiencias de formulación de políticas y planes.
3 En el sector de la educación existen varias iniciativas de gestión. La transferencia de funciones se han canalizado en algunos casos hacia las entidades de la propia comunidad que administran aspectos educativos principalmente en el nivel preescolar; en otras experiencias «la autonomía escolar tiene como ente receptor la ‘propia escuela autonomizada y no el gobierno local».4
4. Ortega Hegg, Manuel. Memorándum. Los gobiernos locales y la des- centralización en Nicaragua. Managua, mayo 2001. P. 6.
3 El conocimiento que los centroamericanos tienen de la Descentralización es bajo. Concurren varias razones: La Descentralización es un concepto relativamente nuevo. Además, es un concepto técnico con diferentes sentidos. De ese hecho no se puede esperar que la mayoría de la población haya oído hablar del término. Ha existido también una deficiente información tanto hacia la población como hacia los propios Alcaldes que supuestamente serán responsables de recibir transferencias y nuevas funciones en caso de operar una Descentralización del gobierno central hacia los gobiernos locales. Este punto se exploró en talleres realizados con Alcaldes, funcionarios municipales y dirigentes comunales en 1999. No extraña, entonces, que encuestas recientes muestren que los centroamericanos conocen muy poco del tema. En Guatemala uno de cada tres entrevistados dijo haber oído hablar de la descentra- lización. Como se puede ver abajo, esa relación fue de uno de cada cuatro en el caso de El Salvador. Proporciones próximas al 30% se encontraron en los casos de Nicaragua y Costa Rica.5
5. Cifras tomadas de los estudios: Ortega, Manuel, Nicaragua. Cultura Política y Descentralización. Gálvez, Víctor. Guatemala. Cultura Polí- tica y Descentralización. Córdova, Ricardo y Orellana, Víctor Anto- nio. El Salvador. Cultura Política y Descentralización. Rivera, Roy. Costa Rica. San Salvador, FLACSO/Programa El Salvador, 2001.
Fuente: La Cultura Política en torno a la Descentralización, coordinado por FLACSO/Programa El Salvador, con apoyo de F. FORD, San Salvador, 2001.
Costa Rica 28%
Nicaragua 28%
El Salvador 26%
Guatemala 33%
PAIS HAN OIDO HABLAR DE LA
DESCENTRALIZACION (% de entrevistados)
3 En los últimos años en algunos países se han creado redes de organizaciones no gubernamentales en apoyo de la Descentralización y de los gobiernos locales, para facilitar la interrelación con otros actores sociales y buscar incidir en planes y políticas. Algunas de estas organizaciones han formalizado servicios de capacitación a gobiernos locales, institu- ciones de gobierno central y otros agentes privados. También del lado del sector público se ha buscado establecer convenios de colaboración y apoyo técnico con Universidades y organizaciones no gubernamentales.
3 El Organo Legislativo en algunos países centroa-
Descentralización. Es deseable, por ello, que además de las funciones de carácter tradicional se configure como un espacio para la negociación y el acuerdo social y para reconocer y encauzar iniciativas de Descentralización.
3 No se conoce de experiencias o de proyectos de
Descentralización a demanda en la región que se originen en el gobierno local. Sí se ha comenzado en algunas ciudades capitales, donde dicho sea de paso vive una parte importante de la población de los países, a ensayar cambios en la entrega de servicios, rompiendo con la organización tradicional segmentando el territorio municipal en demarca- ciones (distritos) hacia los cuales desconcentrar servicios entregando bastante grado de decisión a los funcionarios. No son experiencias terminadas pero se han iniciado animando esfuerzos renova- dores en el conjunto de la organización municipal cuya experiencia se espera tenga aplicaciones en otros municipios.
3 En algunos países funciona una Comisión de Munici- palismo. Algunos parlamentarios participan en la Comisión Centroamericana Interparlamentaria de Asuntos Municipales y Descentralización, situada en el seno del Foro de Presidentes Legislativos de Centroamérica conocida como FOPREC.
D
EBILIDADES:
3 Por mandato constitucional se ha creado en algunos países la obligación de consignar la transferencia de una cantidad de los ingresos corrientes del gobier- no central a los municipios con menor capacidad de ingresos. No obstante, por diversos motivos el lineamiento no ha sido posible materializarlo en una disposición secundaria a pesar que se han ampliado las competencias de los municipios. En ciertos países ocurren también retrasos en la entrega de los recur- sos con efectos en la ejecución de los proyectos.
3 No en todos los países existen leyes marco de
Descentralización. Guatemala contempla en la estrategia de corto plazo del actual gobierno la promulgación de una Ley General de Descentra- lización, que se encuentra en la Asamblea Legisla- tiva. También en El Salvador la Asamblea Legislativa tiene pendiente la discusión y aprobación de una Ley de Descentralización.
3 El nombre y posición de los organismos para
promover la Descentralización dentro de la estructura de los Estados cambia de país a país. A estos organismos se les reconoce los esfuerzos por conceptualizar y trabajar en la implementación de una estrategia futura, sin embargo, no en todos los casos se puede decir que haya dirección de un proceso de Descentralización. En algunos casos favorecen normativas de modernización del Poder Ejecutivo donde cada Ministerio o entidad está facultada para organizarse como estime convenien- te, lo que crea más heterogeneidad administrativa.
3 El tema de la Descentralización se encuentra en la agenda de todos los gobiernos. Sin embargo, aun los procesos de Descentralización más antiguos son incipientes y no integrados territorial y sectorial- mente.
3 En el ámbito de la participación ciudadana, los
países centroamericanos cuentan con instrumentos como el cabildo abierto, las comisiones mixtas, las sesiones públicas de los concejos municipales y modalidades de consulta popular (plebiscito). Sin embargo, no en todos los países los instrumentos tienen una implementación real. Existen casos en que se les aplica con uso limitado. Las herramientas más generalizadas son las comisiones mixtas y la audiencia pública. El cabildo abierto que expresa la respuesta a una convocatoria de las autoridades municipales es una de las formas de participación ciudadana más empleada. El resultado de todo esto es que aquellas formas de participación detrás de mecanismos que generan toma de decisiones por parte de los ciudadanos existen formalmente, pero en la práctica tienen muy débil ejecución.
3 En todos los países centroamericanos funciona una
administración territorial más o menos semejante. En algunos se postula con apego constitucional o no, niveles regionales. Por lo general, los niveles reconocidos de administración territorial son: El nacional, el departamental y el municipal. En ciertos países el nivel intermedio se ha visto debilitado en sus funciones en detrimento de otros. No cuenta con marco de referencia proyectado a orientar su
naturaleza y atribuciones en el nivel territorial. El espacio ha sido cubierto por asociaciones de municipios que han desempeñado bastante bien un papel de articulación con los actores privados y agencias internacionales. Con todo, se mantiene un limbo en cuanto a las responsabilidades y a la nece- saria coherencia que debe existir entre los distintos niveles de gobierno. Por la indefinición legal no se ejercen plenamente funciones de intermediación, coordinación y concertación entre los sectores público y privado.
3 Todos los países centroamericanos cuentan con
gobiernos municipales de elección democrática. En cuanto a la integración de las estructuras municipales comparten muchas características comunes con diferencias nacionales. En los últimos tiempos, las mujeres han ocupado puestos en los gobiernos municipales contribuyendo de esta manera a la democratización de los espacios locales. No obstante los pasos alcanzados, es mucho lo que resta por hacer para la incorporación sistemática de las mujeres. El tema no es ajeno a los institutos políticos, que es el espacio donde se generan las propuestas electorales.