La Unión Europea está formada por un número de territorios, geográficamente alejados pero cercanos en términos de ejercicio de derechos y obligaciones, y muy importantes en materia de integridad territorial. Se trata de cuatro Departamentos Franceses de Ultramar:
87 A pesar de que en Canarias esta percepción es prácticamente uniforme, sin embargo fue posible consta-
tar algún discurso bastante alejado que reniega de estas tesis oficiales. En ese sentido Aguilera Klink, expone que si bien es cierto que la insularidad, la lejanía y la fragmentación generan una serie de costes, éstos no siempre son estructurales sino que algunos de ellos son ocasionales, y que además todos ellos son amortiguados por los bene- ficios derivados de una situación geográfica, unas condiciones clímáticas y un paisaje, que generan unas oportu- nidades económicas en términos de turismo y agricultura, no aprovechables en otros contextos geográfico conti- nentales no alejados. Para profundizar en este sentido consúltese: (Aguilera, 2007b).
Guadalupe, Guayana, Martinica y Reunión, las regiones autónomas portuguesas de Azores y Madeira, y la CC.AA española de las Islas Canarias. A diferencia de los países y territo- rios de Ultramar, estas regiones forman parte integral de la Unión Europea y sus caracterís- ticas particulares deben, según el Tratado de Ámsterdam, ser objeto de un tratamiento dife- renciado en varios sectores.
Las regiones ultraperiféricas (RUP) hacen que la Unión Europea disponga de un terri- torio marítimo muy amplio, y también de una economía aún más diversificada, proporcio- nando por ejemplo productos agrícolas tales como el ron, el azúcar de caña, plátanos y otras frutas y hortalizas exóticas que responden a la demanda de los consumidores europeos. En un contexto natural caracterizado por la insularidad para seis de ellas (a excepción de la Guayana francesa, enclavada en la selva amazónica), a menudo por un clima tropical o subtropical y un relieve accidentado y volcánico, se encuentran muy distantes del continen- te europeo a la vez que están, en la mayoría de los casos, próximas a terceros países, gene- ralmente menos desarrollados. Pero además, tienen la peculiaridad de que, estratégicamente ofrecen oportunidades para el desarrollo de las relaciones entre los países vecinos y Europa. Por ello, aunque su peso económico y demográfico es relativamente bajo en relación al con- junto de la UE (representan una población total de 3,9 millones de habitantes, cifra que su- pone menos del 1% del total de la Unión Europea), disfrutan de una importancia relativa como embajadoras de las relaciones exteriores de la UE.
TAB. C-2.
Tabla de indicadores esenciales de las Regiones Ultraperiféricas Europeas
Azores Canarias Guadalupe Guayana Madeira Martinica Reunión
Localización geográfica Océano Atlántico Océano Atlántico Mar del Caribe América meridional Océano Atlántico Mar del Caribe Océano Indico Capital Ponta Delgada Las Palmas/ S.C. Tenerife Pointe-à-
Pitre Cayenna Funchal
Fort-de- France Saint- Denis Superficie 2.333 km2 7.447 km2 1.710 km2 84.000 km2 795 km2 1.080km2 2.510 km2 Población (habitantes) 237.900 1.715.70 0 425.700 161.100 244.800 383.300 715.900 PIB/habitante* 52 81 58 54 74 67 51 Desempleo** 2,5 % 11,1 % 26,0 % 24,4 % 2,5 % 22,9% 29,3% F. Estructurales (2000-2006)*** 854 2 743 808 371 705 674 1 516
(*) Para el año 2000, en estándar de poder adquisitivo (EUR-15 = 100) (**) Estadísticas del año 2002. (***) En millones de euros. Fuente: Eurostat.
Sin embargo, la insularidad de las RUP, su clima tropical, su relieve a menudo volcáni- co, accidentado y fragmentado, la distancia que las separa del continente y la ya citada proxi- midad con los países terceros menos desarrollados, son obstáculos a su desarrollo. Asimis- mo, con excepción de la Guayana, su densidad de población es relativamente elevada, mien- tras su volumen demográfico, económico y territorial es reducido en comparación con el con- junto de Europa. Su dificultad para realizar economías de escala y rentabilizar las grandes inversiones, su nivel adquisitivo reflejado en un PIB, que en 2000 oscilaba entre un 51% y un 81% de la media de la entonces UE a quince estados (consúltese al respecto la tabla C- 2), así como sus tasas de desempleo (a menudo muy elevadas, particularmente entre los jó- venes) y sus débiles niveles de ingresos; sitúan a las RUP entre las regiones más desfavorecidas de Europa.
En base a esta realidad cabe preguntarse lo que ha venido haciendo la UE para respon- der a estas peculiaridades. En este sentido, el reconocimiento de las singularidades de los te- rritorios franceses de Guayana, Martinica, Guadalupe y Reunión, a partir de la denominada sentencia Hansen (Unión Europea, 1978), supuso el primer paso para un tratamiento diferen- ciado con motivo de sus características específicas. Este posicionamiento fue impulsado años más tarde en la XXVI Declaración del Tratado de la Unión Europea de Maastricht en 1992. Una posición que cristalizaría definitivamente en el artículo 299.2 del Tratado de Ámsterdam, considerado como el fundamento jurídico de la ultraperificidad; y que posteriormente sería refrendada en la Constitución Europea de 2004 y en el Tratado de Reforma de Lisboa de 2007. Lo decisivo y distintivo de la regulación de la Ultraperiferia desde Ámsterdam reside en que no aparece como una cuestión contingente o coyuntural; sino que se trata de un status que refleja un carácter estructural, estable y permanente, no limitado en el tiempo. Por ello, la normativa comunitaria se orienta a desarrollar medidas especificas para esas regiones en ámbitos tales como: las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas pesquera y agrícola, las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales comunitarios (Carballo, 2007, pp.97-98).
A la hora de delimitar el concepto de la ultraperificidad, el marco europeo considera una triple dimensión. Dentro del ámbito geográfico la ultraperificidad aparece caracterizada por: la insularidad (salvo la Guayana), la fragmentación archipielágica (Azores, Madeira y Cana- rias), las dimensiones reducidas y la escasez de recursos; así como la lejanía física de los prin- cipales mercados económicos y tecnológicos y la de los centros políticos de decisión que les afectan. En relación al ámbito económico, las RUP tienen graves limitaciones en sus expec- tativas de desarrollo, derivadas primordialmente de las dificultades de crecimiento de su te- jido empresarial por lo reducido de su mercado interno y lo elevado de sus costes de produc- ción, principalmente de las elevadas tasas de desempleo, y de la constatación de unos índi- ces de PIB muy inferiores a la media comunitaria (Carballo, 2007, p.98). Por último y en re- lación al ámbito jurídico, las singularidades de las RUP se reflejan en su régimen fiscal, es decir, en la aplicación de medidas económico-fiscales, que sirvan a esas regiones «como las muletas necesarias sobre las que apoyar un desarrollo socioeconómico equiparable al de la UE» (Tavío, CAN-29).
A estas alturas resulta innegable reconocer que estamos hablando de un régimen espe- cial dentro de la UE, y cabe preguntarse por la justificación del mismo. Se trata de la conce- sión de un status especial a determinados territorios de un Estado miembro, con el fin de aco- ger sus peculiaridades específicas de una parte, y de evitar al mismo tiempo, el perjuicio que
supondría para los mismos una integración en la UE, en idénticas condiciones a las del resto de su Estado. Por tanto, los regímenes especiales comunitarios no sólo son posibles, sino que «surgen del esfuerzo de mutua cooperación y adaptación entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros» (Asín Cabrera, 2005, p.6).
Con objeto de que la integración comunitaria de estos territorios no suponga un handi- cap añadido a su equiparación socio-económica con la media de las regiones de la UE, an- tes de la firma del Tratado Constitutivo de las Comunidades Europeas en el caso de Francia y de los de Adhesión de Portugal y España, se negociaron singulares condiciones de integra- ción para estas siete regiones. Unas condiciones que por lo general la UE admitió generosa- mente, y que permitieron la aprobación de regímenes especiales de integración 88.
El tratamiento jurídico diferenciado de las RUP a escala comunitaria es un hecho jurí- dicamente reconocido desde el Tratado de Ámsterdam, que sin embargo ya había contado con algunos antecedentes reseñables. De una parte, las específicas condiciones de integración de las RUP 89, y de otra los Programas de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad
(POSEI), en sus versiones individualizadas POSEIDOM (territorios franceses), POSEIMA (Azores y Madeira), y POSEICAN (Canarias).
Con objeto de superar el régimen de transitoriedad que todas estas medidas suponían, las RUP, capitaneadas por Canarias, desarrollaron una muy destacable y extensa estrategia de activación ascendente con respecto a las instituciones de la UE. Tras varios años de trabajo, esos esfuerzos cristalizaron con la obtención del artículo 299.2 del Tratado de la Comunidad Europea de Ámsterdam 90. El reconocido como fundamento jurídico del estatuto de
Ultraperiferia: configura el ámbito territorial de aplicación del precepto (Departamentos Fran- ceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias); justifica el mismo en base a los condicionantes permanentes de «gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y cli- ma adversos, y dependencia económica de un reducido número de productos»; y enuncia, de manera abierta, las materias en cuya regulación el Consejo debe prestar atención a los inte- reses de las RUP. En definitiva, el artículo «está constituido por la exigencia de una justifi- cación objetiva en las medidas particulares que se adoptan» (Ríos Rull y Expósito, 2007, p.230), ya que la justificación «es un presupuesto de legitimidad» (Villar, 2001) de este tipo de medidas.
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa acordado en octubre de 2007, la legislación europea vigente en materia de Ultraperiferia será la derivada de Ámsterdam. Sin embargo, su tratamiento en la fallida Constitución Europea de 2004 supuso el traslado y el perfeccionamiento del reconocimiento de la redacción de Ámsterdam. Con la Constitución, repartía el reconocimiento legal entre tres artículos: el III-167.3.a, el III-424, el IV-440.2.
88 Para profundizar en este sentido véase: (Ríos Rull y Expósito, 2007, pp.224-226).
89 Los Departamentos Franceses a través de lo dispuesto por el artículo 277.2 del Tratado de la CEE. Azo-
res y Madeira a través del Anexo I del Acta de las condiciones de adhesión. Por su parte, el régimen especial de integración de Canarias se definió a partir del artículo 25 del Acta de Adhesión del Reino de España a las Comu- nidades Europeas y del denominado Protocolo II.
90 «Hubo muchas personas que trabajaron conjuntamente para la obtención del status jurídico de las RUP.
En un principio sólo pedíamos un artículo, y más tarde también el protocolo. Aquella larga noche de negociacio- nes del 17 de junio de 1997 tuvimos la suerte de que saliese todo: artículo y protocolo», explicaba en relación a los esfuerzos político-administrativos realizados por Canarias, Francisco Aznar (CAN-4).
Además, por aplicación del primero de ellos, se otorgaba a las RUP, el derecho a recibir ayudas de Estado, independientemente de su nivel de renta. Y en consecuencia, con el escrupuloso respeto a estos mencionados artículos, se buscaba tener en cuenta los handicaps estructura- les de las RUP.
Si nos referimos brevemente de manera específica al concreto caso de Canarias, esta CC.AA no tuvo una simple integración en la UE. Tanto el Acta de Adhesión inicial como el Protocolo II previeron un sistema que «aunque políticamente ubicaba a la región en la UE, económicamente la dejó fuera hasta 1991» (Villar, CAN-30). Y es que Canarias quedaba fuera del ámbito de aplicación del sistema común del IVA, no formaba parte del territorio aduane- ro comunitario, no eran de aplicación en su territorio las principales políticas comunes, se mantenían los arbitrios insulares, y la Comunidad empleaba para sus intercambios con las islas el régimen general de los intercambios exteriores.
Las rigideces del modelo y las limitaciones derivadas del Protocolo II, llevaron a Cana- rias a negociar la plena entrada en la UE que se fraguó en el Reglamento 1911/91 del Con- sejo, relativo a las disposiciones de Derecho Comunitario en Canarias, que suponía la plena aplicación de todas las políticas comunes, así como la integración en el territorio aduanero, la creación de un Régimen Específico de Abastecimiento de Productos Alimenticios, la crea- ción de las bases de una fiscalidad específica basada en el REF y la ZEC, y la permanencia fuera del ámbito de aplicación del IVA; y de la Decisión 91/314 también del Consejo, que dio origen al POSEICAN (Socorro, 2005, pp.111-114). Años más tarde, el artículo 299.2 de Ámsterdam daba continuidad a estas medidas específicas.
Actualmente, el debate acerca de las RUP se centra en la hipotética necesidad de un Es- tatuto fundamental o permanente en el seno de la UE. De una parte, su reconocimiento jurí- dico, su posible constitucionalización, y su hipotético blindaje a futuras modificaciones, son esgrimidos por los más firmes defensores de las RUP. De otra, ya en la Constitución Euro- pea se había dejado de hablar de un Estatuto Permanente, para hacerlo de una «vocación de permanencia». Y es que, en cualquier caso el tema de la ultraperificidad no es una cuestión que pueda cerrarse en un sentido concreto, sino que a su reconocimiento en el Derecho Pri- mario, se le debe añadir en cada momento su pertinente desarrollo legislativo, que variará según las circunstancias y necesidades de las RUP, pero también de la propia UE en cada momento. Sin embargo, lo conseguido no es poco. Se ha reconocido la ultraperificidad, y se ha garantizado su intangibilidad y su preservación, así como su aplicación específica en el marco de ciertas políticas esenciales tanto para la UE como para Canarias, como son la agrí- cola y la pesquera (López Aguilar, Carballo y García Andrade, 2006, pp.410-411).
En definitiva, el tratamiento de la ultraperificidad canaria se perfila como el reconoci- miento de su hecho diferencial a escala europea, lo que permite el diseño de políticas adap- tadas a la realidad diferencial regional, como la integración en los fondos estructurales y de cohesión, o la protección de sus singularidades económicas y fiscales. Sin embargo y pesar de la extensa e intensa movilización canaria y española, la consolidación de un Estatuto Per- manente de las regiones ultraperiféricas ante la UE, parece actualmente harto improbable 91.
91 Para profundizar sobre este debate puede consultarse, entre otra, la siguiente literatura: (López Aguilar,
Por mucho que desde Canarias, se hable metafóricamente de las muletas de apoyo o del ta- pón de la bañera que impide salirse el agua; desde la Comisión Europea, se considera que aunque, los handicaps sean estructurales y permanentes, la manera de la UE de paliarlos no tiene que ser permanente sino que debe variar a lo largo del tiempo en función de las circuns- tancias (CAN-2).
El problema al que apunta la Comisión es obvio. En el contexto actual en el que en apenas tres años, doce nuevos miembros, por lo general con unos índices de riqueza muy inferiores a la media de la media comunitaria, se han integrado UE; no resulta justificable asegurar de por vida, la subsidiación de una región como Canarias que ya está en el 90% del PIB medio de la UE. Sin embargo, si bien es cierto que Canarias ha experimentado un notable crecimiento económico durante los últimos años que le ha permitido superar el umbral que separa a las regiones menos desarrolladas de la Unión de las más prósperas; la vulnerabilidad de su eco- nomía, derivada de sus especiales limitaciones, dificulta el mantenimiento de su crecimiento y convergencia económica con Europa 92.