Las relaciones internacionales y regionales se guían por supuestos explícitos o implícitos de lo que ellas representan y estos pueden cambiar con el tiempo según cambian actores y contexto regional y global. Si esto se aplica a las relaciones asimétricas en el regionalismo latinoamericano, puede decirse que la forma que asumen las asimetríasdepende de los supuestos incorporados en el regionalismo. Algunos han perdido vigencia actualmente no porque la asimetría haya desaparecido, sino por otros factores tales como: 1) el reconocimiento generalizado del fracaso de los instrumentos aplicados para tratar la asimetría como problema (TED y políticas de convergencia); 2) el carácter dinámico de conceptos como
asimetría, regionalismo y desarrollo que han cambiado desde que se sentaron las bases del regionalismo; y 3) el hecho que reconocerla asimetría como rasgo permanente del sistema regionalobliga a incorporarla a la discusión conceptual.
Desde el fin de la guerra fría los gobiernos latinoamericanos no están constreñidos por el conflicto este-oeste de forma que han aumentado su agencia y protagonismo en el espacio internacional. Si esto incrementa su autonomía, complica los esfuerzos por crear bloques regionales efectivos porque las naciones mayores, al intentar asegurar sus objetivos en el sistema internacional, ponen de relieve aspectos no convergentes de sus objetivos regionales, y las naciones menores encuentran más opciones para integrarse con actores no regionales.
En la actualidad, los gobiernos latinoamericanos recurren al regionalismo para mejorar su agencia internacional mediante esfuerzos concertados que produzcan una inserción internacional estable y faciliten su desarrollo. Entre ellos destaca la propuesta de convergencia entre MERCOSUR y la AP porque se enfoca en prácticas burocráticas (aspectos no arancelarios) que BALDWIN (2011, 2014),
entre otros, destaca como claves para el regionalismo del siglo XXI
(GIACALONE, 2017). De esa forma, se intenta manejar la asimetría de
poder-dependencia en su dimensión externa mediante el recurso a reforzar su desarrollo económico. Pero queda pendiente la pregunta: ¿puede el regionalismo modificar las asimetrías internasde desarrollo en los acuerdos regionales latinoamericanos?
Según WOMACK (2007), las naciones pequeñas pueden mantener
una relación asimétrica si perciben que el socio mayor les brinda algún beneficio o las protege de alguna amenaza. KOZAK también
destaca que de la actitud del socio mayor hacia el menor dependerá que este tenga menos o más capacidad de aumentar su desarrollo. Ambas nociones indican la importancia que tiene Brasil para hacer que el regionalismo contribuya a manejar las asimetrías internas. Sin embargo, Brasil es considerado un poder regional "distanciado" (PRYS, 2010), cuya atención a problemas regionales se limita a los
que afectan su proyección global (pobre infraestructura regional e inestabilidad política de vecinos). Esta afirmación es corroborada por el hecho que Brasil fue reconocido como actor global sin que Sudamérica tuviera el mismo reconocimiento (DECIANCIO, 2016).
Según MALAMUD (2016), Brasil ofreció otra compensación a sus
vecinos: administrar las relaciones políticas con Argentina en
MERCOSUR y, después del ingreso de Venezuela, estabilizar un vecindario indisciplinado (MALAMUD y RODRÍGUEZ, 2013, p. 177). Por
ello, aunque MERCOSUR perdió importancia económica relativa debido al default argentino, persiste todavía. Pero, para poner en duda el rol estabilizador de MERCOSUR basta señalar que los conflictos que supuestamente resolvió se relacionan con el gobierno que se buscaba contener (Venezuela) y la incapacidad de hacerlo todavía afecta a la región. Esto genera dudas tanto acerca de la voluntad de Brasil para facilitar el desarrollo de sus socios menores como de su capacidad real de estabilizar su vecindario para que ellos puedan desarrollarse.
En las interacciones regionales, aun después de la creación de la Alianza del Pacífico (AP) (2012), el centro de atención sigue siendo Brasil según declaraciones de los presidentes de Chile, Colombia y Perú. Sólo cuando sucesos en los países menores amenazan los valores del poder regional o significan una intromisión de poderes extra- regionales (como la participación de México en la AP), crece la atención del poder regional hacia ellos (WOMACK, 2016, pp. 45-46, 48).
Desde el punto de vista económico, el surgimiento de poderes emergentes no aumenta su poder de atracción sobre sus vecinos si asociarse con ellos no ofrece oportunidades de beneficio, que contrarresten la pérdida de autoridad política o soberanía, o si el poder regional no realiza pagos compensatorios, porque las naciones pequeñas pueden aliarse con poderes extra-regionales (GARZÓN,
2015). En Brasil, su regionalismo consiste en actuar como proveedor de su región más que como plataforma para transformar insumos regionales en bienes finales de exportación (IAPADRE y TAJOLI, 2014,
pp. 95-97), por lo cual otros países sudamericanos eran más dependientes de Brasil en 2000 que en 2010 (CHEN y DE LOMBAERDE,
2014, pp. 123-124). El auge exportador de productos básicos en la primera década del siglo profundizó la tendencia de poder regional y vecinos a competir entre ellos en exportaciones (de soja entre Brasil y Argentina) y atracción de IED (por plantas de celulosa entre Argentina y Uruguay).
Resumiendo, la asimetría es una condición del regionalismo y del sistema internacional que presenta variantes y permite
16 Véase KOZAK (2010) y MINNS (2006).
interpretaciones diferentes. Algunas se reflejan en la forma en que se trata el tema en los acuerdos regionales y otras surgen de posiciones generales con respecto a la situación del sistema internacional y de la región dentro de él. Tratamientos empíricos y visiones sistémicas contribuyen a que no haya debate sobre si la asimetría es inherente al regionalismo, puede ser "resuelta" o disminuida y, si existen distintos tipos de asimetría, las cuales son susceptibles de modificarse mediante un acuerdo regional. Sin embargo, hay suficiente evidencia de que en algunos casos las economías pequeñas se beneficiaron y aumentaron su nivel de desarrollo por pertenecer a un acuerdo regional y, en otros casos, no, así como que economías como México, que no se integraron en América Latina sino en acuerdos asimétricos con países desarrollados, también avanzaron bajo ciertas circunstancias16.
La evidencia obliga a plantearse si en el regionalismo hay posibilidad de cambios en las asimetrías de desarrollo de los países pequeños por su pertenencia al acuerdo regional y, si esto es posible, qué condiciones de las economías pequeñas, del contexto global o del acuerdo lo hacen posible. En las economías pequeñas destacan factores como tipo de economía, recursos naturales, institucionali- dad, dirigencia política, etc. En el contexto global, se menciona la existencia de mayor número de actoresextra regionales interesados en vincularse de forma preferencial con esas economías. Y ¿en el caso de los acuerdos regionales? Este es el nivel de análisis donde hay menos información para fundamentar una interpretación porque es donde se lo ha estudiado casi siempre como un problema práctico a resolver.
La noción de que la asimetría es una condición constante del sistema internacional/regional conduce a reflexionar acerca de los supuestos (explícitos o implícitos) con respecto a asimetría, a señalar que es necesario incluirla al conceptualizar el regionalismo latinoamericano y a destacar de qué manera su falta de elaboración teórica deja sin respuesta preguntas importantes. A partir del diagnóstico surgen también observaciones sobre la necesidad de tomar medidas ajustadas al contexto internacional actual, a las condiciones de los países pequeños e inclusive a cambios en los
conceptos de asimetría, regionalismo y desarrollo, que no son estáticos. En conclusión, el regionalismo debe redefinirse para incorporar la asimetría en su conceptualización a fin de enfrentar diferencias de poder y contribuir a manejar las asimetrías de desarrollo entre sus miembros.
Finalmente, si el sistema internacional se mueve hacia lo que ACHARYA (2017) llama un orden "multiplex" en el cual las regiones y
el regionalismo serán "locaciones cruciales para el conflicto y la cooperación", habrá que prestar atención a las formas que asume el regionalismo para no afectar la cooperación global y contribuir a ella. Según ACHARYA, "Muchas organizaciones regionales comparten
preocupaciones normativas acerca de la paz y la justicia y merecen su espacio en un esquema de orden global [y] muchos ejemplos de regionalismo son hoy abiertos, interactivos e inclusivos". Tanto las preocupaciones normativas del regionalismo como su carácter abierto e inclusivo implican que, en el nuevo orden, el regionalismo debiera centrar sus esfuerzos en el manejo de las asimetrías de desarrollo entre sus miembros y con otros grupos.
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