Examples: What Performance Bugs Have CondBreak fixes?

En el primer gobierno de la Concertación se adaptan los instrumentos de la política habitacional heredada de la dictadura, en base a principios acordes con una nueva institucionalidad democrática. Entre ellos están la redistribución (focalización en sectores más postergados); la progresividad (más unidades a menor costo); la regionalización (implementación de programas en las regiones para implementar con mayor facilidad y entusiasmo los programas y para involucrar a la comunidad local); la ponderación de factores socioeconómicos y habitacionales en la entrega de soluciones

(incentivo a la focalización y a la organización); la libre asociación (postulación colectiva); la participación de empresas y la sociedad civil; y la integración urbana (recuperación de sectores deprimidos e incorporación de los beneficiarios de los programas habitacionales a la red de servicios sociales urbanos) (MINVU, 2004a).

Como adelantamos, para contener a los allegados se promueve el diálogo —«Juntos podemos lograr muchas cosas»—; se perfecciona el proceso de selección y asignación habitacional —se profundiza la política de financiamiento y se reformula la organización para la vivienda—, y se crea el Programa de Vivienda Progresiva234_.

3.3.1.1. «Juntos podemos lograr muchas cosas» 

El 14 de diciembre de 1989, Patricio Aylwin es elegido Presidente de la República para el período de transición a la democracia (1990-1994). Cuando asume, el 11 de marzo de 1990, nombra como ministro de vivienda a Alberto Etchegaray Aubry235_{. Al asumir el ministerio, Etchegaray se propone} recoger directamente las necesidades habitacionales más urgentes de la población, y se reúne con pobladores de todo el país236_{. «Juntos podemos lograr muchas cosas»}237 _{invita en el discurso} inaugural que da en ocasión del congreso de la Coordinadora Metropolitana de Pobladores, realizado en Santiago el 30 de marzo de 1990.

«Llevo pocos días desde que he asumido mis funciones como Ministro de Vivienda y Urbanismo, pero un extenso trabajo anterior junto a los sectores más desposeídos de nuestro querido país, hacen que los comprenda profundamente y que sus problemas sean esencialmente mis problemas, comprometiéndome en una batalla sin tregua para lograr objetivos comunes, que terminen con la desesperanza de aquellos que no logran obtener un techo, un hogar, una vivienda» (ETCHEGARAY, 1994: 11).

Enseguida plantea la prioridad que constituye el problema de los allegados y llama a trabajar en conjunto, ministerio y pobladores.

«Ustedes deben saberlo, la labor que nos espera es monumental, pero estoy cierto que eso no nos asusta; que unidos aportando trabajo, esfuerzos, ideas y sobre todo con el deseo de ayudar honestamente a quienes más lo necesitan, lograremos el ansiado objetivo de solucionar el problema de los sin casa, de los allegados, de todos aquellos que ven con temor la cercanía del invierno y los

234_{DS 140/90, de 22 de octubre.}

235 _{Ingeniero civil vinculado al sector de la construcción, reconocido empresario que desde mediados de los años 80} desempeña diversos cargos en instituciones católicas para apoyar a los sectores menos favorecidos de la población. 236 _{Incluso antes de asumir, entre el momento de ser nombrado en enero, y asumir en marzo, en pleno período de} vacaciones de verano en Chile, Etchegaray, a instancias de ONG comprometidas con el movimiento poblacional, ya se había reunido con varios comités de allegados y había generado una relación de confianza (SUGRANYES, 2005). 237 _{Este también era el lema de la Cooperativa Abierta de Vivienda Habitacoop el año 1978. Las cooperativas abiertas} tuvieron su gran auge a partir de la implementación del financiamiento de la vivienda mediante subsidio estatal en 1978.

embates de la naturaleza, que golpean fuerte en las paredes que los cobijan» (ETCHEGARAY, 1994: 11-12).

El ministro Etchegaray recorre el país y se reúne con todos los comités de allegados para conocer personalmente sus carencias de vivienda y proponerles iniciar un proceso de ahorro que los llevaría a la consecución de una vivienda propia.

«Etchegaray fue muy… persuasivo, porque él visitó todos, todos, todos los comités y puso a la gente a ahorrar. Y al momento en que empezaron a ahorrar se bajaron todas las presiones, porque ya la gente, es decir, como postergaba 5, 6 años esa demanda fuerte que había… y de ahí eso ya no funcionó hasta la toma de Peñalolén…» (Alfredo Rodríguez, 1999).

Además, Etchegaray impulsa una «política de puertas abiertas» en relación con el ministerio, mediante la cual fomenta el acceso de los distintos actores que intervienen en el proceso habitacional —comunidad organizada, empresarios, funcionarios públicos, profesionales, académicos, políticos—, para hacer realidad el lema «con usted construimos». Este sello, de diálogo social y apertura de los funcionarios del sector vivienda y urbanismo para interactuar con otros, caracteriza este primer período de la transición democrática (ETCHEGARAY, 1994).

3.3.1.2. Profundización de la política de financiamiento  

El nuevo gobierno continúa con el tipo de desarrollo económico neoliberal del régimen militar, aunque reconoce que hasta entonces el éxito de este modelo es solo parcial, debido a la gran desigualdad socioeconómica que genera. Las nuevas autoridades democráticas, que apuestan por el «crecimiento con igualdad», buscan entonces crear condiciones para un crecimiento económico sostenido combinado con políticas sociales progresistas que favorezcan la equidad, dentro de un modelo de «democracia consensuada» (WALKER, 1992). Así, el gobierno de Aylwin decide mantener el modelo de gestión habitacional para los pobres apoyando, en primer lugar, a los propietarios de viviendas sociales que tienen dificultad para reembolsar sus créditos hipotecarios, e introduciendo modificaciones a la política con el fin de ampliar el acceso a la vivienda.

En 1991, el gobierno lleva adelante un alza de impuestos. Los ingresos obtenidos por esta vía se destinan a saldar la «deuda social» heredada de la dictadura, objetivo que incluye medidas como la renegociación de impuestos, créditos universitarios, créditos hipotecarios, etc. A las familias endeudadas en relación con la vivienda se les permite reembolsar el total de la deuda pagando solo una parte de ella (WALKER, 1992; GILBERT, 2003).

A pesar de la evidente morosidad en el pago de los créditos hipotecarios, los gobiernos de Aylwin y luego de Eduardo Frei Ruiz-Tagle —los primeros de la Concertación— continúan la política de financiamiento ideada por el régimen militar, con pequeños ajustes realizados ampliar la cobertura. Esta política se basa en la tríada formada por el subsidio, el ahorro previo y el crédito hipotecario, con una oferta de viviendas a las que el poblador debe postular en forma individual. En muchos casos el postulante no sabe donde está localizada la vivienda que le «toca», ni qué forma tiene esta. Es frecuente escuchar la expresión «me salió casa [en tal comuna]».

El programa que sigue operando en mayor medida es la Vivienda Básica Modalidad Serviu238_{, que} ofrece viviendas en tipologías A, B, C, que corresponden a casas pareadas, en hilera o continuas (entre medianeros), y vivienda en bloques de cuatro pisos. Las viviendas de uno y dos pisos se localizan en conjuntos urbanizados con sitios cuya superficie mínima es de 100 m2 _{y 60 m}2_, respectivamente.

En los años 90, el Programa de Vivienda Básica se amplía; comienza a recibir postulaciones colectivas y reserva recursos para adultos mayores y familias con mayor capacidad de ahorro, que pueden elegir las características de la vivienda nueva o usada que adquieran. Este programa buscaba incentivar la construcción de conjuntos habitacionales de menor tamaño para construir con más densidad en sitios eriazos o recuperar viviendas en poblaciones existentes. Este es el programa que se utiliza en la Población Esperanza Andina, que revisaremos más adelante.

En cuanto a las postulaciones colectivas, se instruye que el grupo postulante debe tener personalidad jurídica. El número de miembros es de mínimo diez y máximo 50 (MINVU, 2004a), una medida que afectará considerablemente a los comités de allegados, que en ese momento mantienen entre 600 y 800 familias inscritas. Para la vivienda progresiva se aplica la misma limitación: el DS 140 establece que para postular colectivamente, el número de socios no puede exceder de 50 (DS 140/90, MINVU).

«Fue al inicio de Etchegaray, entonces había toda esta presión sobre la vivienda, y había una cantidad enorme de comités de allegados y había una coordinadora de los comités de allegados y estaban actuando así como a nivel de esta coordinadora. Y, en general, los grupos que se habían formado eran grupos grandes, 600, 800 personas por comuna o por zona. Y entonces el Ministerio abrió una línea de postulación en grupos, y entonces ahí se veía que había una posibilidad de respuesta de estas coordinadoras de allegados. Pero el Ministerio hizo un instructivo en que hasta las 50 personas, el mayor número les daba un mayor puntaje en la postulación, pero a partir de 50 ya el número mayor que hubiera no les daba ningún porcentaje adicional. Entonces eso hizo que todos estos grandes grupos se empezaran a fragmentar y a postular individualmente y a separarse, y así el Ministerio bajó la presión» (Alfredo Rodríguez, 2009).

Al momento de postular al beneficio, los postulantes deben indicar dos preferencias de localización, en orden de prioridad, de una lista de comunas y conjuntos disponibles para el llamado (MINVU, 2004a). La selección de postulantes se realiza según el puntaje de cada postulante, para el cálculo del cual se consideran la antigüedad, el monto de ahorro y la composición familiar.

Considerando este modo de operar, los allegados se agrupan para apoyarse en la postulación.

«Desde el año 93 nos agrupamos en una coordinadora en la cual no éramos [todavía] Unión Comunal, por ende nos agrupábamos cierta cantidad de grupos solamente, y eran los que querían participar de proyectos de la época, o sea, cuando el Serviu construía en cualquier parte de la comuna o de Santiago, y si te tocaba la suerte de salir postulado, postulabas y te ibas, tratábamos de prepararnos para el llamado, entonces tratábamos de que toda la gente tuviera la plata, que toda la gente estuviera al día, que no faltara nada, que el grupo completo cumpliera el cien por ciento para

estar adentro de un llamado» (Milliette López, 2009)239_.

La política habitacional privilegia la cantidad de «soluciones habitacionales» y por ende favorece a las empresas privadas que construyan en forma masiva dentro de la lógica del mercado. El Estado traspasa al sector privado la gestión inmobiliaria y la construcción de viviendas, invitando a participar en licitaciones donde se establecen estándares mínimos y un programa de recintos para cada tipo de vivienda. Por su parte la empresa ofrece el proyecto de viviendas que construye en un sitio de su propiedad. Entre los pobladores se instala la frase «me salió la casa», en un contexto de construcción de viviendas en constante aumento.

3.3.1.3. Vivienda progresiva: más soluciones con iguales recursos 

A comienzos de la década de 1990, se calcula que el déficit habitacional acumulado es de 1.000.000

de viviendas (MINVU, 2004a:231)240_{. El gran temor las autoridades es que los allegados} desencadenen un proceso de tomas de terrenos. Como hay pocos recursos y las familias allegadas suman casi un millón, para evitar la toma de terrenos el gobierno debe responder rápido a las necesidades de los allegados. Este decide entonces diseñar un programa de vivienda progresiva en dos etapas el cual, si bien considera la participación del habitante en la construcción de la vivienda, no incluye ni asistencia ni acompañamiento técnico y social. A la labor carismática, cristiana y empresarial de Etchegaray, se suma la visión técnica, práctica y académica de la subsecretaria del Minvu en el período, la arquitecta Joan Mac Donald, que expone los conceptos que de hecho sustentan la vivienda progresiva.

Como señalamos en la sección anterior, los estudios llevados a cabo por la investigadora (MAC DONALD, 1982) demuestran que la labor silenciosa de mejoramiento efectuada por los habitantes es considerablemente mayor que la labor inicial efectuada por las instituciones y los técnicos.

Esta constatación le permite afirmar que «desde el simple punto de la eficiencia, el nivel de dotación preferible sería el de menor costo inicial. Ello porque la acción del habitante logra incrementar sustancialmente la calidad, arrojando un alto coeficiente eficiencia/costo» (MAC DONALD, 1985:79-80). De esto se desprende que «la edificación es un área en que el habitante tiene mucho que aportar, al contrario del terreno y la urbanización que son detonantes del proceso de consolidación» (MAC DONALD, 1985:80). Así, «la vivienda progresiva le «cuesta» al Estado finalmente sólo el 60% de la vivienda convencional, en igual nivel de calidad habitacional final» (MAC DONALD, 1985:15).

El gobierno apuesta entonces a poner en funcionamiento un programa de vivienda en dos etapas, que se completará con las ampliaciones y mejoramientos que las familias le hagan a lo largo del tiempo. El Programa de Vivienda Progresiva se dirige a familias de sectores urbanos o rurales que por su nivel de ingresos quedan al margen de los programas tradicionales de vivienda social y viven allegadas, o en otras condiciones de marginalidad habitacional.

En la primera etapa de la vivienda de desarrollo progresivo, el gobierno entrega un subsidio a fondo perdido que fluctúa entre 132 UF (US$ 2.749) a y 150 UF (US$ 3.124), al que se suma, cuando el sitio no está pagado, el ahorro del postulante cuyo monto mínimo es de 8 UF (US$ 167). Con estos recursos el beneficiario puede acceder a una vivienda de 13 m2 _{a 23 m}2_{, en un sitio} de 100 m2_{, que él completa por sus propios medios. Ahora bien, las familias que no están en} condiciones de completar por sí mismas su vivienda pueden postular a un segundo subsidio, esto es, la segunda etapa de la vivienda progresiva, que considera subsidio, ahorro y crédito.

La segunda etapa del PVP casi no se implementa. De hecho, entre 1991 y 2009 solo se entrega 15% del total de subsidios entregados en la primera etapa241 _{y, desde 1993, comienzan a utilizarla} los beneficiarios de los programas de mejoramiento de barrios de los años 80 (saneamiento y la construcción de casetas sanitarias) para ampliar su vivienda con subsidio y apoyo técnico (MINVU, 2004a; HIDALGO, 2005).

Este programa no da los resultados previstos, y la gestión entre oferta y demanda presenta importantes problemas. Entre 1991 y 1999 se construyen 83.168 soluciones de vivienda progresiva

240 _{Otras estimaciones hablan de un déficit de 1.329.295 en 1988 (MAC DONALD, 1988); o en un estudio posterior, de} 1.030.828 en 1988 y de 888.681 en 1992 de acuerdo a proyecciones del censo de 1982 de Luis Durán y datos del censo de 1992 (DURÁN, 1989; MAC DONALD, 1994); o de un déficit de arrastre calculado para 1990 de 800.000 viviendas (ETCHEGARAY, 1994), o de un déficit cuantitativo en 1990 que se refleja en 900.000 familias sin casa (MINVU, 2004a:230).

241 _{Información de viviendas terminadas y subsidios pagados del Observatorio Habitacional del Minvu, disponible en} http://www.observatoriohabitacional.cl/. Para mayores antecedentes ver Anexo 3. Programas de vivienda y barrio y subsidios otorgados y pagados.

primera etapa, cifra que representa el 22% del total de 382.263 viviendas sociales terminadas entre 1990 y 1999242_{, y el 11% del total de 753.714 de viviendas subsidiadas. Sin embargo, este programa} sí se focaliza en los sectores más pobres y permite reincorporar la participación de los pobladores en los programas habitacionales. Desde 2001, con la Nueva Política Habitacional del presidente Lagos, el PVP será discontinuado y se creará otra modalidad de vivienda progresiva sin deuda.

Desde 1991, se incorpora una propuesta de densificación predial al PVP243_{, que considera la} construcción de una segunda vivienda, para el allegado, en el terreno del propietario, mediante la subdivisión del suelo o acogiendo el conjunto de viviendas a la Ley de Propiedad Horizontal244_. Esta modalidad fue utilizada con muy buenos resultados en algunos casos de radicación de allegados, como en Villa La Reina.

El retorno a la democracia, en marzo de 1990, tuvo como consecuencia el inicio de la democratización de los municipios. La comuna de La Reina, donde viven más de 1.000 familias allegadas, no es ajena al gran problema de los allegados.

«Se dice que en La Reina no se pueden ubicar, por no existir terrenos, a casi mil familias de allegados que son vecinos nuestros, que nacieron en la Comuna y que son los hijos y nietos de aquellos que con sus manos y con voluntad de hierro construyeron sus casas, partiendo por amasar el barro con sus pies, para después cocerlo y fabricar los ladrillos que constituyeron los muros del nuevo hogar» (CASTILLO VELASCO, 1992a:44).

En el pequeño libro en que Fernando Castillo expone las razones por las cuales anhela volver a ser alcalde de la comuna de la Reina en 1992, en las primeras elecciones municipales después del retorno a la democracia, y que en realidad constituye su programa de desarrollo local, expone con entusiasmo las maneras en que se podría dar cabida a los allegados de la comuna. Por ejemplo, propone la construcción de edificios en los fondos de los predios, o la cesión de pequeños lotes para instalar torreones cada 100 m a lo largo de la Av. Larraín, abogando por una política de solidaridad y una distribución del suelo equitativa, toda vez que La Reina es una de las comunas menos pobladas del área metropolitana (CASTILLO VELASCO, 1992a).

«Los allegados tienen el derecho moral a vivir en la tierra en que nacieron, donde sus padres conquistaron su lugar de vida» (CASTILLO VELASCO, 1992a:48).

«No es posible pensar que nuestros vecinos pobres, por serlo, tengan que emigrar, para dar sólo cabida a gente rica que vivirá temerosa y aislada de su propia sociedad. La Reina debe ser un lugar donde se genere una fraternal convivencia y donde primen la solidaridad y el respeto sobre otros valores tan pequeños y mezquinos como el de la separación por castas económicas» (CASTILLO VELASCO, 1992a:48-50).

Durante los tres períodos en que gobierna la comuna, entre 1992 y 2004, implementa varias soluciones para los allegados. Así, se ponen en funcionamiento programas de densificación predial, se radica un campamento en el borde de Villa La Reina, se construyen torreones, y también se realizan proyectos para los allegados fuera de la comuna.

«En 1992, [en La Reina nos esforzamos] por hacer una política de densificación predial, en un momento en que la densificación predial estaba enunciada en las políticas del gobierno, pero que no existía de verdad experiencia ni instrumentos. Nosotros nos largamos a hacer, hicimos un piloto de 10 viviendas, porque así partimos, las financiamos con vivienda progresiva primera etapa, pero como además el subsidio no era de mercado, las financiamos con fondos propios de Urcorei» (Sara Campos, 2009).

242 _{Incluye: Viviendas Serviu (Vivienda Básica y Vivienda Progresiva) y Viviendas modalidad privada con subsidios para} sectores de bajos ingresos (Básica Privada, Progresiva I etapa y Rural).

243 _{Mediante la modificación del DS 80/91, de 19 de agosto.}

Los objetivos del programa de densificación predial245 _{son construir una vivienda nueva para los} allegados, ordenar el espacio que estos ocupan en forma precaria y contribuir a que las familias se queden en la comuna. Se construyen cuatro etapas del proyecto de densificación: un proyecto piloto, un proyecto que incorpora la experiencia del proyecto piloto y luego dos más, con las familias que, por diversas razones, quedan rezagadas. En total, entre los años 1993 y 2005 se construyen más de 120 viviendas de densificación predial.

Como indicamos, la falta de asistencia técnica y de acompañamiento social en el PVB demuestra que, para que el programa dé los resultados esperados, es necesario idear un método que permita monitorear la calidad de lo construido y la inversión de los recursos. Tras esta experiencia, en 1996 el Ministerio crea el Programa de Asistencia Técnica, que considera la contratación de servicios de apoyo para familias beneficiarias del PVP y Programa de subsidio rural. La asistencia brindada consiste en diseño de proyectos, la contratación de empresas constructoras, la inspección de obras de construcción o autoconstrucción, y la asesoría técnica y legal (MINVU, 2004a). Este programa crece a partir de 1998, ya que la asistencia técnica se vuelve un requisito para todas las operaciones privadas financiadas con subsidio, y se consolida especialmente con la Nueva Política Habitacional de 2001, que la incorpora como parte fundamental del procedimientos para los nuevos proyectos de vivienda. También la densificación predial será incorporada dentro de las modalidades de