How my Own Experience Can Impact my Research 65

Peñalosa veía con mucha desconfianza la competencia contractual en manos de las autoridades locales. Junto con el Decreto 022 de 1998, que suspendía la delegación en materia de contratación que Jaime Castro había impulsado, el Decreto 176 de 1998 delegó esa función en el sector central y en los establecimientos públicos83 y creó las Unidades Ejecutoras Locales (UEL)84 que constituyen la forma organizativa de la recentralización de las competencias que en materia contractual tenían las Localidades. Todo proyecto del Plan de Desarrollo Local debía ser, desde ahora, aprobado por la UEL correspondiente, en ese sentido las Localidades estaban de forma más profunda bajo la tutela del sector central del gobierno distrital.

En las UEL, se advierte la presencia de tendencias diferentes en la descentralización, pues la administración de Jaime Castro desconcentró funciones por medio del traslado de competencias a las Localidades, con el fin de descongestionar al sector central de tareas que le correspondían. (…) La administración Peñalosa, en cambio, parece preferir un modelo en el que los gobiernos locales detectan prioridades y necesidades, y en el cual el sector central ejecuta y contrata en su nombre.85

Dentro de los aspectos positivos de la adopción de las UEL como entes ejecutores de las políticas públicas locales, cabe rescatar que hubo una mejora en la calidad de las obras –sobre todo en materia de infraestructura vial– y de cierta forma, se cerraron muchas puertas para la corrupción en el sector local. Sin embargo, la

83 _{Estas disposiciones se encuentran en: Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá. “Decreto 176 de}

1998”. 1998. Documento electrónico. Art. 1.

84 _{Las UEL están reglamentadas mediante el Decreto 176 de 1998. Art. 3 de la Alcaldía Mayor de}

Santa Fe de Bogotá.

85 _{Ver Tirado Mejía, Álvaro. Análisis comparativo de modelos de gobierno de grandes ciudades:}

40 eficiencia que se esperaba de estas oficinas centralizadas en la ejecución local nunca se logró. La ejecución total de las Localidades en el año de 1998 fue del 19%, en 1999 del 29% y en el año 2000 del 37% y la mayoría de estos recursos fueron comprometidos en el último mes del año respectivo.86

Cuadro 1. Inversión directa fondos de desarrollo local (Ejecutado por las UEL) En millones de pesos Vigencia Presupuesto _Definitivo Presupuesto _Ejecutado Cumplimiento

1998 $142.233 $26.586 19%

1999 $165.412 $47.572 29%

2000 $171.800 $64.294 37%

Fuente: Contraloría de Bogotá. Informe Sectorial: Distribución de las Competencias Locales en el Distrito Capital. p. 35.

La eficiencia en la ejecución de los proyectos de los Fondos de Desarrollo Local, que fue la razón principal por la cual se crearon las UEL, no fue satisfactoria; por lo contrario, si tenemos en cuenta las necesidades de la ciudadanía, la gestión de las UEL en los tres años del gobierno de Peñalosa fue desastrosa.

En la administración de Peñalosa, la necesidad más apremiante para el sector local era el tema de la infraestructura vial al interior de los barrios de las respectivas Localidades. Según un estudio de la Contraloría de Bogotá, más del 40% de la inversión presupuestal en las Localidades estaba destinado al mejoramiento de la malla vial.

La UEL, en el caso de la contratación de proyectos de infraestructura vial, pertenece al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y cuenta con todo el apoyo técnico y legal de la entidad; además de llevar a cabo toda la etapa precontractual y contractual de los proyectos, también presta asesorías a las Localidades para la elaboración de los proyectos consignados en el Banco de Proyectos.

Sin embargo:

Los deficientes procesos de planeación, el desconocimiento por parte de la comunidad de la formulación de proyectos, aunado a los cambios normativos, generó retraso en la presentación de proyectos a las diferentes UEL para su respectivo aval, así mismo, generó

86 _{Ver Contraloría de Bogotá. Informe Sectorial: Distribución de las Competencias Locales en el}

41 demoras considerables en los procesos de contratación, observando que en el último mes del año, se reservaron más del 85% de los recursos locales comprometidos.87

Como constata el estudio de la Contraloría de Bogotá, parte del problema de la ineficiencia en la contratación de los proyectos locales era la deficiencia en el proceso de planeación. El escaso conocimiento técnico, tanto de funcionarios de las alcaldías locales, como de los ciudadanos que participaban en los Consejos Locales de Planeación en la formulación de proyectos viables para el desarrollo de las Localidades, obligaba a las UEL a devolver muchas de las iniciativas por errores técnicos y de viabilidad, lo que retrasaba la asignación de recursos. Si la contratación en manos de las autoridades locales no era muy eficiente, después de la

recentralización de las competencias contractuales tampoco estaba dando mayores resultados. 88

Teniendo en cuenta lo anterior, se esperaba que el gobierno de Peñalosa dispusiera recursos y adelantara un programa para la capacitación de los agentes que intervenían en la formulación de los proyectos locales. Por el contrario, esta administración entorpeció el proceso de formación de autoridades locales más legítimas, más responsables y más cercanas a la comunidad. El proyecto educativo de Antanas Mockus en las Localidades desapareció y el empoderamiento de los ciudadanos como agentes participativos y fiscalizadores con respecto a los gobiernos locales se desvirtuó89.

Si bien las UEL promueven la participación de la ciudadanía en cuanto a la presentación de proyectos de inversión y planeación, es el nivel central, encarnado en las UEL, quien determina la prioridad que se le debe dar a los proyectos; en ese sentido, la función de la sociedad civil como agente transformador de su entorno disminuye, pues muchas de la propuestas ciudadanas son rechazadas al arbitrio de las UEL por no ser relevantes o tener poca prioridad para la comunidad según el análisis de estas oficinas centrales.

87 _{Ver Contraloría de Bogotá. Balance Social de la Administración de Bogotá D.C. 1999. p. 208} 88 _{Comparar Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá. “Decreto 739 de 1998”. 1998. Documento}

electrónico. Art. 19.

42 3.2LAS UNIDADES DE PLANEACIÓN ZONAL (UPZ)

En el año 2000, se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá (POT)90, este plan determinó una serie de lineamientos y propuestas para toda la ciudad y también dejó abierta la puerta para que la planificación local se realizara en espacios más reducidos o detallados que las Localidades. Es así como se crean las Unidades de Planeación Zonal (UPZ), que son divisiones del territorio, por parte del sector central, para identificar los problemas y planear las soluciones acordes a las características de cada lugar.

En el POT se determinaron 112 UPZ91 para dividir el territorio capital, las UPZ son entes intermedios entre las Localidades y los barrios; y para muchos es una división mucho más acertada –teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la población– que la forma en la cual están delimitadas las Localidades actualmente. Sin embargo, restan importancia a las Localidades en la medida en que la planeación se realizaría en espacios más reducidos y cercanos a la comunidad, pero dependientes del gobierno central distrital.

Al recentralizar la planeación a escala vecinal o barrial, la administración de Peñalosa cerró el círculo de intervención del gobierno central distrital en la creación de las políticas públicas locales. Por otra parte, la función de los Ediles en la planeación de las políticas públicas también se ve deteriorada por este modelo de gestión, lo cual empaña el avance de la administración Mockus-Bromberg en lograr una sinergia en el trabajo propositivo y clasificatorio de los proyectos con mayor relevancia para la comunidad de las Localidades.

Este nuevo enfoque de la administración local dividida en UPZ, también tiene algunas ventajas: existe un mayor detalle en los proyectos al abarcar un espacio más reducido para la aplicación de los proyectos; las UPZ pueden prestar mayor apoyo técnico y logístico para presentación de propuestas más viables y efectivas; se puede por medio de éstas lograr mayor especificidad y conocimiento de las

90 _{El POT se encuentra reglamentado por el Decreto 619 de 2000.}

91 _{Comparar Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá. “Decreto 619 de 2000”. 2000. Documento}

43 necesidades reales de la comunidad en espacios con un nivel más alto de concordancia socioeconómica y cultural de los habitantes, que no se da en la actual división de las Localidades.

La delimitación de las UPZ; sin embargo, reduce la capacidad de las Localidades para adelantar por sí mismas las mejoras concernientes a las vías dentro de los perímetros más pequeños o detallados como los barrios. Tal como se había anotado anteriormente, la inversión en equipamiento vial es quizás una de las más –o la más– notoria en cuanto a la percepción de la inversión estatal en la ciudad; por ese motivo, si la planeación de estas mejoras viales surge dentro de las UPZ, bajo la coordinación del nivel central, la importancia y el fortalecimiento institucional del nivel descentralizado pierde relevancia dentro de la ciudadanía.

A su vez, la planeación local se desarrolla en dos ámbitos distintos (las UPZ y las Localidades), generando confusión sobre el papel y la competencia de cada uno de estos entes en el proceso de planeación. La duplicidad de funciones dentro del sector local se presenta frecuentemente y obstaculiza el fortalecimiento del proceso de descentralización y de las autoridades locales al interior de la ciudad.92

3.3LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA PLANEACIÓN Y