En un hecho notorio que el Estado, para poder llevar a cabo satisfactoriamente las actividades que le son propias, requiere de manera imprescindible de un sustento económico. Sustento que por razones de orden lógico debe provenir en su mayor parte de los ciudadanos o gobernados, que son los que directamente se benefician con las obras y servicios de interés público que el primero realiza. Máxime en los tiempos actuales, en los que tanto el continuo crecimiento demográfico como los avances tecnológicos y científicos demandan del Estado un campo cada día más amplio de acción y de objetivos. A ese respecto, Andrés Serra Rojas afirma: “Las actividades públicas llamadas por algunos autores funciones públicas, son servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la defensa nacional, la policía, los transportes, la actividad educativa y económica del Estado, el crédito público y otras.”1
Esta situación da origen a una necesaria relación de interdependencia entre gobernantes y gobernados. El Estado sólo justifica su existencia a través de la gestión del bienestar colectivo, en
tanto que los particulares requieren de la satisfacción de un conjunto de necesidades sociales para estar en condiciones de dedicarse a actividades productivas que les permitan subsistir o, en el mejor de los casos, incrementar y mejorar su nivel de vida.
Como apuntábamos, el trasfondo de esta relación es de carácter eminentemente económico, puesto que si el Estado necesita de elevados recursos económicos para implementar lo que el doctor Serra Rojas llama “las funciones públicas”, lo justo y apropiado es que tales recursos deban generarse, casi en su totalidad, en las aportaciones proporcionales derivadas de los ingresos, rendimientos o utilidades obtenidas por los ciudadanos que, gracias a la existencia de esos satisfactores públicos, cuentan con el tiempo y con las oportunidades adecuadas para llevar a cabo diversos géneros a los que globalmente hemos denominado “actividades productivas”.
Asimismo, es necesario insistir en que la relación Estado- Gobernados-Servicios Públicos cobra en los tiempos actuales una importancia inusitada. Como atinadamente señala Harold M. Sommers: “Durante los últimos siglos, el alcance de los gastos públicos ha tendido a aumentar constantemente. Las funciones tradicionales del Estado de salvaguardar a sus súbditos por medio de fuerzas policiacas y del
ejército, y de proveer un mínimo de servicios de tipo social, han dejado su lugar a un concepto mucho más amplio de las funciones del Estado. Es cierto que existen aún diferencias de opiniones muy fuertes acerca del grado en que el gobierno debe influir en la determinación del nivel de empleo y de actividad económica. Sin embargo, el crecimiento de los servicios de salubridad pública, el auxilio de los desocupados, la provisión de elevadas normas educacionales, son indicadores de la actitud más moderna hacia las actividades gubernamentales. Todavía el gobierno intervendría sólo en los sectores que no tienen interés para la iniciativa privada, pero como estos sectores son tantos, aun el Estado más celoso de no interferir con la iniciativa privada tendría un campo de acción sumamente amplio para sus actividades.”2
Esto último, como lo veremos a continuación, se traduce en el papel de singular relevancia que los modernos tratadistas del Derecho Público y de la Economía Política asignan, sin excepción, al Derecho Fiscal. En efecto, esa relación recíproca en virtud de la cual los particulares se desprenden de parte de su ingreso para sufragar los gastos públicos debe ser esencialmente de carácter jurídico. Es decir, debe encontrarse regida por leyes. De otra forma, se caería en la arbitrariedad y el despotismo, puesto que el Estado, pretextando su siempre imperiosa necesidad de bienes y recursos, podría fácilmente someter a la
población a toda clase de exacciones, despojos y confiscaciones sin otra tasa y medida que su libre albedrío y capricho. Inclusive, la historia nos ofrece múltiples ejemplos de este bárbaro procedimiento. Así, para no citar sino un solo caso, recordemos que en la Francia y en la Rusia absolutistas de los siglos XVI y XVII, todo habitante que no perteneciera a la nobleza estaba obligado a comprar al año un determinado número de kilogramos de sal —independientemente de que los fuera o no a consumir— con el objeto de mantener invariable la percepción de la Hacienda Pública por concepto de “Impuesto sobre la Sal”.3
Sobre este particular, el tratadista Adolfo Carretero Pérez afirma: “El origen de la exigencia de legalidad financiera se encuentra en que la soberanía fiscal puede afectar a los derechos fundamentales de los individuos, libertad y propiedad, que sólo pueden ser intervenidos por la Administración Financiera si existe una autorización legislativa habilitante”.4
De modo que única y exclusivamente a través de la Ley puede garantizarse que la necesaria vinculación económica entre el Estado y sus súbditos se desenvuelva en un marco de equidad, equilibrio y armonía. En este campo, la norma jurídica debe actuar a manera de
indicativo y de freno. Es decir, por una parte debe indicar cuáles son las facultades y atribuciones recaudadoras del Estado y cuáles son las obligaciones correlativas a cargo de los particulares; y por la otra, hasta dónde llega la potestad del poder público y cuáles son, como contrapartida, los derechos de los contribuyentes oponibles a la misma autoridad gubernamental, y los medios y procedimientos para ejercitarlos.
“La actividad financiera, dice Giannini, es una rama de la actividad administrativa y aparece como tal regulada por el Derecho Objetivo. Constituye una reconocida exigencia del Estado moderno —Estado de Derecho— que todas sus manifestaciones de voluntad en el campo de la Administración y las relaciones con los particulares que ésta engendra encuentren en la Ley su fundamental disciplina. En esta exigencia debe informarse especialmente la actividad financiera: 1. Porque ella implica la administración del dinero público, del dinero que es sustraído a la economía privada para la satisfacción de las necesidades públicas; y 2. Porque la enorme masa de riqueza destinada a esos fines da origen a un complejo de relaciones, cuyo ordenado desenvolvimiento requiere un sistema de disposiciones imperativas”.5
que nos ocupa pueda permanecer ajena a la normatividad jurídica en un país que, como el nuestro, aspira a vivir en un estado de derecho. Si a fin de cuentas, el contribuir al sostenimiento de los gastos públicos significa para el ciudadano promedio un sacrificio que indefectiblemente repercutirá en su nivel de vida, lo menos que puede exigirse es que previamente a dicha contribución existan leyes que de manera general, abstracta e impersonal establezcan su naturaleza, alcances, límites y consecuencias, a fin de que ese ciudadano promedio sepa de antemano a qué y hasta dónde está obligado.
Tomando como base las ideas expuestas en los párrafos precedentes, creemos estar en condiciones de precisar cuál es el objeto del Derecho Fiscal. Así podemos afirmar que nuestra disciplina tiene por objeto estudiar y analizar las diversas normas jurídicas que regulan la relación en virtud de la cual el Estado exige de los particulares sometidos a su autoridad o potestad soberana la entrega de determinadas prestaciones económicas para sufragar los gastos públicos. Dicho en otras palabras, el Derecho Fiscal posee como campo de acción y de evaluación al conjunto de ordenamientos legales que reglamentan la percepción por parte del Poder Público de las aportaciones económicas que la ciudadanía en general efectúa para la realización de las obras y servicios públicos y demás actividades de
interés general.
A fin de dejar claramente precisado nuestro concepto de objeto del Derecho Fiscal, estimamos que las anteriores definiciones deben desglosarse en los siguientes elementos explicativos:
1. El objeto está esencialmente constituido por una relación económica que se da entre el Estado y los gobernados.
2. Se trata de una relación necesaria e indispensable puesto que no es factible la vida social sin la previa satisfacción de las necesidades colectivas básicas, y para ello el Estado requiere de una serie de recursos económicos y patrimoniales, que en sana lógica deben provenir directamente de quienes se benefician con la satisfacción de tales necesidades colectivas. 3. En consecuencia, dicha relación es un principio de carácter
unilateral, puesto que es el Estado el que exige la entrega de determinadas contribuciones económicas y son los particulares quienes se encuentran obligados a ello. Sin embargo, en el fondo posee caracteres de bilateralidad o de reciprocidad, ya que, en última instancia, las contribuciones efectuadas por los ciudadanos deben traducirse en la realización de obras y
servicios públicos y demás actividades de interés general, que van a beneficiar a los propios contribuyentes.
4. Hablamos de “obras y servicios públicos y demás actividades de interés general” debido a que en la actualidad el alcance de los gastos públicos ha tendido a aumentar constantemente, extendiéndose a áreas que rebasan con mucho la simple noción del “servicio público”, como son, en el caso específico de México, las continuas intervenciones del Estado en la vida económica del país, a través de lo que en los últimos años se ha dado en llamar el “Sector Paraestatal de la Economía Nacional”. Como afirma Sommers con toda razón: “Las funciones tradicionales del Estado de salvaguardar a sus súbditos por medio de fuerzas policiacas y del ejército, y de proveer un mínimo de servicios de tipo social, han dejado su lugar a un concepto mucho más amplio de las funciones del Estado”.
5. Finalmente, el marco y el contenido de esta relación deben ser de carácter eminentemente jurídico, puesto que sólo a través de normas y ordenamientos legales convenientemente preestablecidos puede garantizarse una vinculación estable, equitativa y armónica entre el Estado y los particulares. No
debe olvidarse que el derecho de recaudar contribuciones para cubrir los gastos públicos confiere, de hecho, a los gobernantes, una potestad extraordinaria sobre sus gobernados que debe ser limitada y condicionada por un poder superior: el de la ley. De otra suerte, se prestaría a toda clase de abusos, arbitrariedades, exacciones y privilegios indebidos.