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Continúo aquí, al hilo de este homenaje a Adolfo Jiménez —una persona tan fundamental en la política social del periodo que se cerró a finales del pasado siglo y a la que tanto debe nuestra Seguridad Social—, las reflexiones que ya inicié en la ponencia presentada en octubre de 2013 en el seminario organizado por la Aso- ciación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social sobre las últimas reformas de la Seguridad Social. Cuando comencé esta reflexión, las nuevas medidas de sostenibilidad estaban en la fase de proyecto. Ahora, cuando reviso y reescribo estas líneas, el Boletín Oficial del Estado de 26 de diciembre de 2013 ha publicado la Ley 23/2013, que regula el factor de sostenibilidad y el índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social. La ley va precedida de un preámbulo que describe su contenido y expone la justificación de sus medidas.

Esa justificación opera en dos planos. El primero insiste en lo que podríamos llamar la “genealogía” de la Ley; una genealogía que trata de vincularla, por una parte, con determinados instrumentos europeos —el Libro Blanco de 2012 y el do- cumento sobre la adecuación de las pensiones 2010-2050— y, por otra, con algunas previsiones legales anteriores que ya contemplaban el establecimiento de medidas de sostenibilidad. En este sentido se citan la nueva disposición adicional 59ª de la

Ley General de la Seguridad Social introducida por la Ley 27/2001 y el art. 18.3 Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. También hay una referencia a algunas recomendaciones del Pacto de Toledo en la versión de enero de 2011, que precedió a la reforma de ese año.

El segundo plano de la justificación se concreta en una descripción crítica de los graves problemas a los que se enfrenta hoy lo que se ha dado en llamar nuestro “sistema” de pensiones; término discutible porque lo que existe —bien es cierto que cada vez más fragmentado— es un sistema de Seguridad Social dentro del cual están las pensiones. Los problemas mencionados son, por una parte, el envejecimiento de la población, con el deterioro de la tasa de dependencia, y el impacto del baby boom, que el preámbulo sitúa en el periodo 2025-2060. Pero, por otra parte, está también la crisis económica con dos secuelas que cierran la posibilidad de atender al crecimiento del gasto: la crisis del empleo, que mina la financiación contributiva, y la crisis fiscal, que impide recurrir a las aportaciones del Estado. En fin, una situación límite: un gasto que se dispara mientras menguan los recursos.

Este análisis debe mucho al informe del comité de expertos 1_{, que, tras un trabajo}

realmente acelerado, se formuló en junio de 2013. Las medidas adoptadas por la Ley están también en la línea de ese informe que propugnaba la incorporación de un factor general de sostenibilidad (FS), integrado, a su vez, por dos factores: un factor de equidad intergeneracional (FEI), que pondera la cuantía inicial de las pensiones de jubilación en función de la esperanza de vida de los beneficiarios que acceden a la jubilación, y un factor de revalorización anual (FRA), que somete la actualización de las pensiones a la relación existente en cada momento entre ingresos y gastos del sistema de pensiones. En la regulación legal este esquema cambia los nom- bres. No hay factor de sostenibilidad general, pero continúan con alguna variación los otros factores. El factor de equidad intergeneracional se convierte en el factor de sostenibilidad de la pensión de jubilación con la misma función de relacionar su cuantía con la esperanza de vida y el factor de revalorización pasa a llamarse índice de revalorización con la misión de subordinar la actualización de las pensiones a la situación financiera del sistema. Vista en su conjunto, la nueva regulación introduce un ajuste automático que viene a sumarse a las medidas que en la misma línea de reducción del gasto se habían adoptado ya con la congelación de las pensiones en 2011, con la Ley 27/2011 y los diversos recortes aplicados en los años 2012 y 2013 2_.

1 _{AA. VV. “Informe del Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema}

público de pensiones”, 7 de junio de 2013.

2 _{Un examen crítico de estas medidas en B. SUÁREZ CORUJO, “El sistema público de}

Más adelante examinaré, dentro de mis limitaciones —soy jurista, no economista—, esta justificación de la reforma. Me limitaré ahora a decir algo de las otras justifi- caciones. Es cierto que las medidas de la Ley 23/2013 se inscriben dentro de una corriente general de reformas que parten de una preocupación por la viabilidad del régimen de pensiones públicas y que tratan de hacer frente al incremento del gasto mediante una reducción de la cobertura, abriendo así un espacio para el desarrollo de los regímenes privados financiados por capitalización 3_{. Pero lo que sorprende}

en las medidas españolas es el carácter radical que surge del efecto de una acción acumulativa en el tiempo y de una orientación unilateral que, como veremos, se centra en la simple reducción del gasto sin plantear posibles acciones que mejoren la eficiencia del sistema y sin abordar una revisión de las prioridades de un esquema ya bastante obsoleto de protección.

En este sentido puede hablarse de la “soledad” de la nueva regulación. Las recomendaciones europeas que invoca el preámbulo son más matizadas. En ellas se habla de un equilibrio entre la adecuación y la sostenibilidad de las prestaciones y se previene frente a la tendencia a lograr el equilibrio “a través de reducciones de la futura adecuación”, advirtiendo que el reto consiste en crear instrumentos que “permitan a las personas resarcirse del declive de las tasas de reemplazo”, en especial cuando, dada la situación de los mercados de trabajo, no hay posibilida- des de aplazar el retiro 4_{. Es cierto que la Ley 27/2011 y la Ley Orgánica 2/2012}

contienen previsiones sobre el factor de sostenibilidad, pero se trata de previsiones más moderadas: la de la Ley 27/2011 contempla de forma general una revisión de los parámetros fundamentales del sistema —no solo de la cuantía de la pensión de jubilación— en función de la esperanza de vida. Por su parte, el art. 18.3 de la Ley Orgánica 2/2012 se limita a prever revisiones también generales de acuerdo con el factor de sostenibilidad cuando “se proyecte un déficit a largo plazo”. En cuanto al Pacto de Toledo, sus recomendaciones no suelen ser un modelo de precisión, pero no contemplan una reducción de la pensión de jubilación en función de la evolución de la esperanza de vida y sobre la política de revalorizaciones solo se señala la conveniencia de estudiar, pero “para su posterior análisis y valoración por la Comi- sión”, la posibilidad de utilizar otros índices de revalorización, como el crecimiento de los salarios, la evolución de la economía o el comportamiento de las cotizaciones a la Seguridad Social.

3 _{B. Palier, “La reforma des retrates”, Presses Universitaires de France, Paris, 2003, pp. 65}

y ss.

4 _{Consejo de la Unión Europea (Comité de Protección Social), “Informe sobre la adecuación}