Experimental evaluation on synthetic data with fixed problem size

Los Gobiernos emprenden una amplia gama de programas y actividades que podrían afectar los recursos futuros y crear una inestabilidad fiscal. Sin embargo, muchas de estas contingencias no se contabilizan ni presupuestan y tampoco se capturan adecuadamente en un análisis fiscal tradicional. Como resultado, estos conceptos, que generan aumentos no previstos en el financiamiento de gasto y deuda, podrían sobrecargar presupuestos futuros y restringir la flexibilidad fiscal en formas que socavan los objetivos de la política económica y fiscal gubernamental. Una inexistente o inadecuada gestión de los riesgos fiscales puede, potencialmente, reducir el espacio de la política fiscal para actuar de manera contra cíclica, o inclusive comprometer la sostenibilidad fiscal.

Es por ello que en los últimos años la correcta gestión de los riesgos se ha convertido en un punto imprescindible a incluir en la agenda de los Gobiernos. Entre los riesgos que analizan, es la creciente sensibilidad hacia la correcta gestión del riesgo fiscal dada la trascendencia que un tratamiento incorrecto del mismo puede tener desde un punto de vista financiero, reputacional

27 _{y de gobierno.}

A. Conceptualización de Riesgo Fiscal

Se entiende como riesgos fiscales a “eventos inesperados que afectan adversamente el marco fiscal establecido” (OECD, 2008), o como “los factores que tienen el potencial de alterar los datos efectivos de las variables fiscales con relación a sus valores proyectados” (Cebotari et al., 2009). La materialización de los riesgos fiscales puede tener impactos significativos sobre el resultado fiscal, es decir el superávit o déficit del sector público, a través de mayores gastos o menores ingresos públicos respecto a los previstos y en consecuencia impactar a las necesidades de financiamiento.

Los riegos fiscales cuando se activan, son factores que promueven las diferencias entre la posición fiscal proyectada por un gobierno y la real. Estos riesgos pueden provenir de pasivos directos o contingentes, que a su vez pueden ser explícitos o implícitos; endógenos o exógenos.28

“Los pasivos directos son obligaciones cuyos resultados son previsibles, en tanto que los pasivos contingentes son obligaciones que pueden o no llegar a ser exigibles, según ocurran o no ciertos hechos. La probabilidad de que estos hechos ocurran puede ser exógena con respecto a las Políticas del Estado (por ejemplo, si están vinculados a una catástrofe natural) o endógena (por ejemplo, si los programas del Estado crean un riesgo moral). Los pasivos explícitos son obligaciones concretas, creadas por ley o mediante contrato, que el Estado debe liquidar. Los pasivos implícitos representan obligaciones morales o cargas que, si bien no están impuestas por la ley, probablemente deben ser asumidas por el Estado debido a las expectativas del público o las presiones políticas” (Hana Polackova, Pasivos Contingentes del Estado, un Riesgo Fiscal Oculto).

De acuerdo con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (MEFP) 2014 del Fondo Monetario Internacional, se diferencia entre pasivos contingentes explícitos e implícitos. Los pasivos contingentes explícitos se definen como mecanismos financieros legales o contractuales que dan lugar a una exigencia condicional de efectuar pagos de valor económico. Las obligaciones se hacen efectivas si se cumplen una o más condiciones estipuladas. Por el contrario, los pasivos contingentes implícitos no tienen un origen legal o contractual, sino que se reconocen después de cumplirse cierta condición o producirse determinado evento. Solo se reconocen oficialmente después de presentarse el problema. En este último caso, el hecho que origina el pasivo, el valor en riesgo y el monto del desembolso fiscal que finalmente se debe reconocer son inciertos.

B. Marco Legal del Riesgo Fiscal

Las autoridades han creado instrumentos legales que fomentan la disciplina fiscal; sin embargo, se observa que muy poco abordan la forma de enfrentar el riesgo fiscal en Honduras, ejemplo de ello son los siguientes mandatos.

➢ Ley Orgánica del Presupuesto

Artículo 40 de la Asignación de Contingencias… Se constituirá un monto máximo equivalente al dos por ciento (2%) de los ingresos corrientes presupuestados para cubrir compromisos derivados de: 1) Contra partes de convenios de préstamos, 2) Obligaciones por el otorgamiento de avales y, 3) necesidades inmediatas, urgentes o imprevistas.

➢ Ley de Responsabilidad Fiscal

Artículo 5 Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo (MMFMP)...inciso h) el Marco Macro Fiscal y de Mediano plazo debe contener Anexos de Riesgos Fiscales: evaluación de pasivos contingentes y otros riesgos para el año y sus respectivos planes de mitigación.

Artículo 25: La Unidad de Contingencias Fiscales de la Secretaría de Finanzas será la encargada de identificar, valorar, y evaluar los riegos fiscales en el periodo de 3 años, después de los cuales debe publicar un informe de dichos riesgos, incluyendo los planes de mitigación de los mismos.

➢ Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo (MMFMP) 2019-2022

Lineamientos de Política Fiscal inciso d) Mejorar una gestión de activos y pasivos públicos que contemple el análisis de los riesgos fiscales.

6 Declaración de Principios de Política Fiscal

6.1.- Lineamientos de Política Económica inciso iv) … crear las provisiones para cubrir los eventuales riesgos

➢ Disposiciones Generales del Presupuesto 2018 Control de Alianza Público Privada Artículos del 59 al 62 ➢ Disposiciones Generales del Presupuesto 2019

Artículo 244: La Unidad de Contingencias Fiscales adscrita a la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas establecerá los niveles de comunicación necesarios con las instituciones involucradas para definir y elaborar una base de datos histórica y estandarizada, que requiere la

metodología de valoración de riesgos fiscales para la estimación y cuantificación del pasivo contingente por demandas judiciales.

En este contexto normativo y tomando en cuenta que Honduras enfrenta expectativas cada vez más complejas en torno al riesgo fiscal, requiere dotarse de un marco legal solido de control del riesgo que defina el nivel óptimo de la exposición máxima al riesgo en las Finanzas Públicas derivadas de pasivos contingentes, así como asignaciones presupuestarias que mitiguen el valor actualizado de los costos fiscales futuros explícitos.

C. Riesgos Fiscales que Enfrenta Honduras

En el marco de la normativa hondureña, las autoridades han propuesto la incorporación de mecanismos de control de pasivos contingentes y alianzas público-privadas (APP), ya que en los últimos años Honduras ha experimentado desfavorables implicaciones fiscales procedentes de las Asociaciones Público Privadas que han puesto en detrimento las finanzas del Estado; pues cada año las mismas absorben una proporción mayor del presupuesto convirtiéndose en un riesgo adicional de pasivo contingente. Aunado a esto, se suma las cuantiosas garantías de crédito para rescate de empresas públicas, así como un creciente y acelerado proceso de demandas judiciales que pesan sobre algunas instituciones como la estatal eléctrica, HONDUTEL, SANAA, contratos de energía renovable entre otras. Estos riesgos se han convertido en una fuente importante de contingencia fiscal para el Gobierno.

Los riesgos excesivos derivados de APP hicieron necesaria la modificación y aprobación de reformas. Es así que mediante Decreto Legislativo 115-2014 se modifica Ley de Promoción de Alianzas Público Privada (APP), y crea la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) dentro de la Secretaria de Estado en el Despacho de Finanzas (SEFIN). La UCF es una unidad técnica especializada de la Secretaria de Finanzas responsable de identificar, analizar cuantificar, gestionar y dictaminar los costos y riesgos fiscales derivados de los proyectos de inversión bajo el esquema de APP y de otras fuentes de riesgos fiscales, con el propósito de optimizar la eficiencia y la eficacia en la gestión de las finanzas públicas. Siguiendo la línea de intervención para mejorar la gestión de las APP, mediante decreto ejecutivo PCM 064-2019 se suprime y liquida, la Comisión para la Promoción de la Alianza Público –Privada (COALIANZA) y se crea el Consejo Superior para la Alianza Público Privada.

Por otra parte, la Ley de Responsabilidad Fiscal manda a la SEFIN a preparar un informe sobre la exposición de las Finanzas Públicas a los pasivos contingentes. Tal disposición posibilita el desarrollo de metodologías para cuantificación de seis fuentes de riesgo fiscal que la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) determinó estudiar en su primer informe, mismas que se detallan a continuación

Es importante mencionar que la identificación y evaluación de las seis fuentes de riesgo fiscal identificadas por la UCF; estuvieron enmarcadas como meta a alcanzar en el Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo (MMFP).

D. Riesgo Fiscal Explícito e Implícitos sobre las Finanzas Públicas

Durante los últimos, años Honduras ha estado expuesta a una creciente materialización de pasivos contingentes (riesgo fiscal) que está incidiendo desfavorablemente en las finanzas del Estado.

Es importante señalar que cuando los riesgos fiscales se materializan pueden incrementar el déficit fiscal o la deuda pública (operaciones fuera del presupuesto). Es por ello que en este apartado centraremos la atención en las implicaciones fiscales que dichos riesgos (explícitos e implícitos) han tenido sobre las finanzas del estado y de qué manera las autoridades han gestionado los mismos.

I. Asociación Público Privada APP (Riesgo Fiscal Explícito)

La promoción de la inversión bajo un esquema de participación público privada inicia en Honduras en el año 2010, con la creación de la Ley de Promoción de la Alianza Público Privada, Decreto Legislativo No. 143-2010.

La Alianza Público Privada (APP) es concebida en el marco legal hondureño, como el modelo de inversión participativo, en el que el sector público y un operador privado establecen un acuerdo, ambas partes comparten objetivos, responsabilidades y riesgos para construir obras o brindar un servicio público de interés estatal, tanto a nivel local como nacional.

Los esquemas de construcción pueden desarrollarse a través de dos vías: Proyecto de Obra pública y Proyectos de Alianza Público Privada.

En Honduras las modalidades de APP pueden ser las siguientes: 1) Construcción, y/u operación, y/o transferencia, y/o mantenimiento de obras y/o servicios públicos. 2) Ampliación de obras

Endógenas Exógenas

Garantías del Estado emitidas por Crédito

Público Demandas Judiciales Contrato de Alianza Público Privada Default en Endeudamiento Municipal (No

Garantizado) Desastres Naturales Default en Endeudamiento

Empresas Públicas (No Garantizado) Explicita (por ley o

contrato)

Implícita (expectativas del

Público)

Cuadro No. 1 Principales Fuentes de Riesgo Fiscal

o no de la ejecución de una obra pública. 4) Ejecución de una obra pública, con o sin prestación de servicio público, para la locación o arrendamiento del Estado. 5) Administración como fiduciario de bienes, servicios, sistemas de cómputo, programas o proyectos de desarrollos, contrato de créditos, entre otros. 6) Cualquier otra modalidad que permita realizar una APP dentro del marco de la Ley.

La administración pública dentro del régimen de APP puede asumir compromisos de manera firme, siempre y cuando dichos compromisos sean de monto cierto y conocido. Los compromisos firmes pueden ser efectuados por los medios siguientes: 1) Aportes en efectivo. 2) Estudios técnicos. 3) Suscripción de acciones o compras de otros valores negociables en el mercado financiero. 4) Otorgamiento de determinados bienes de dominio público. 5) Otorgamiento de permisos y licencias para la realización de las actividades autorizadas como APP. 6) Otorgamiento temporal de derechos sobre bienes patrimoniales del Estado y en su caso los municipios. 7) Aportación de servicios que correspondan al Estado. 8) Otras formas legalmente autorizadas, que se encuentre enmarcados dentro de los fines, principios y objetivos principales de la Ley APP.

La distribución de riesgos y costos inherentes deben pactarse de conformidad a lo que más convenga a las necesidades específicas de la APP, y deben estar explícitos en el contrato suscrito. Los riesgos financieros y no financieros, las garantías, los compromisos futuros y las contingencias fiscales son determinados por la SEFIN. Asimismo, se establece un límite equivalente al 5% del Producto Interno Bruto (PIB), para la totalidad de compromisos firmes y contingentes cuantificables netos de ingresos asumidos por el Sector Público No Financiero en los Contratos APP, calculado a valor presente.

➢ Cartera de Proyectos Asociaciones Publico Privada

Al cierre del ejercicio fiscal 2018 se adjudicaron 11 proyectos de APP en diferentes sectores económicos del país, de los cuales dos proyectos nacen como una iniciativa privada, siendo estos el proyecto Siglo XXI y Terminal de Buses y Mercado de Danlí, los que están amparados en el Artículo 17 de la Ley APP en Honduras.

A fin de poder identificar los proyectos APP de acuerdo a su capacidad de auto sostenerse, la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) de la Secretaria de Finanzas los clasifica de la siguiente forma:

➢ Autofinanciada: Es aquel proyecto de APP con capacidad propia de generación de ingresos, que no requiere cofinanciamiento y adicionalmente no requiere de un pago anual del sector público, con excepción de la materialización de los riesgos asumidos por el Estado.

➢ Cofinanciada: Es aquel proyecto de APP que requiere cofinanciamiento, repago u otro mecanismo que comprometa recursos por parte del Estado, adicionales a los riesgos asumidos por el Estado.

El cuadro No. 2 detalla la forma como se clasifica la Capacidad de sostenimiento de Proyectos Asociación Público Privada.

De acuerdo a dicha clasificación, 6 proyectos fueron estructurados bajo el esquema auto sostenible, es decir que no requieren de una contraprestación de parte del Estado.

Los 5 restantes proyectos requieren de repago anual para la operación, construcción y mantenimiento, aportes de capital para la inversión y repago de inversiones.

➢ Dictámenes Emitidos para Proyectos de Inversión Público Privado

En el periodo 2018-2019 las autoridades de la Secretaría de Finanzas emitieron dictámenes de los cuales tres son de iniciativa pública y dos son privados. Es importante señalar que para iniciar el proceso de licitación o concurso de los proyectos de asociación público privada es indispensable que exista una evaluación de riesgo, mismo que se realiza cuando se emite Segundo Dictamen. Entre tanto, las adendas se utilizan para revisar el contenido de los pliegos de licitación a fin de evaluar si se modifican o no, la estructura original de la distribución de riesgos. En el cuadro No. 3 se observa que el Proyecto Plan Milenio Ciudad de Puerto Cortés fue evaluado a través de un primer dictamen en el año 2019; mismo que fue dictaminado por la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) de la Secretaría de Finanzas quienes estimaron como Favorable para que el proyecto continuará con el proceso de estructuración en la modalidad de Alianza Público Privada. No obstante, en el segundo dictamen que emite la UCF determinó que el proyecto era desfavorable para los intereses del Estado.

Auto Sostenible Cofinanciado Corredor Logístico x Corredor Turístico x Corredor Lenca Etapa I x Etapa II x Etapa III x SIGLO XXI x

Centro Cívico Gubernamental x

La Lima x

Terminal de Danlí x

Aeropuertos

Palmerola x

Puertos

Terminal de Contenedores y Carga x Terminal de Graneles y Sólidos x

Energía

Reducción de Pérdidas de Energía x

Proyectos

Infraestructura

Infraestructura Urbana

Fuente: Elaborado por TSC con datos proporcionados por UCF/SEFIN.

Cuadro No. 2 Clasificación de Capacidad de Sostenimiento de Proyectos Asociación Público Privada

Es preciso mencionar, que conforme al reglamento de la Unidad de Contingencia Fiscales (UCF), antes de la adjudicación de cualquier proyecto de asociación público privada se requiere que la UCF, reciba para la emisión del segundo dictamen, borrador de contrato, modelo económico financiero del estructurador, pliego de condiciones, matriz de riesgo del contrato, situación que no se dio tal y como lo dice la normativa; puesto que las Autoridades de la Alcaldía de Puerto Cortés en punto de acta de sesión extraordinaria en fecha 19 de febrero de 2020 notificaron a los Operadores Consorcio Grupo M.C.S.A de C.V y Constructora de Obras y Desarrollo S.A (ODESA), la adjudicación del proyecto Plan Milenio Ciudad de Puerto Cortés.

Sin embargo, a pesar que la Alcaldía de Puerto Cortés no cumplió con el proceso establecido por el reglamento de la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) de la Secretaria de Finanzas, en Mayo del año 2020 la UCF; solicitó a la Municipalidad de Puerto Cortés la documentación de mérito a fin de realizar los análisis y valoraciones para determinar si el proyecto era viable; no obstante, el mismo fue catalogado como negativo, dado que el proyecto es una iniciativa privada y los riesgos fueron asignados en su mayoría al Estado, debiendo asignarse en su totalidad al inversionista. Según lo expresado por la Unidad de Contingencias el caso se presentará al Consejo Superior de Asociaciones Público Privada para que tome una decisión al respecto. Por otra parte, se aprecia que, el Proyecto Centro Cívico Gubernamental sufrió modificación a su contrato original a través de tres addendums. El primer dictamen emitido sobre la adenda número uno resultó positivo; sin embargo, es preciso mencionar que uno de los objetos de modificación que establecía dicha adenda era la incorporación de Obra Adicional requerida al Inversionista Operador Privado por razones funcionales y/o operativas de las Instituciones o Autoridades Gubernamentales que lo solicitaran. El presupuesto para la construcción de la Obra Adicional ascendió hasta Catorce Millones de Dólares (USD$14,000,000.00), dicho recurso financiero procedería de las reservas y asignaciones que realice el Comité Técnico del Fideicomiso de Inversiones y Asignaciones; en tal sentido el impacto fiscal en concepto de obras

Nombre del Proyecto Tipo de Iniciativa Primer dictamen (registro SNPH) Segundo Dictamen (Evaluación de Riesgo)

Adenda 1 Adenda 2 Adenda 3 Observaciones

Plan Milenio Ciudad de Puerto Cortes Privada 7/10/2019

Centro Cívico Gubernamental Pública 11/10/2018 31/1/2019 5/11/2019

Emisión de Pasaportes Pública 22/5/2018

El comité técnico determinó no hacerlo como una APP

Puerto de Henecán en San Lorenzo Privada 21/5/2018

Registro Vehicular Pública 18/6/2018

El comité técnico decidió no seguir con el proceso de adjudicación porque la población

podría rechazar el proyecto (Como consecuencia de la inestabilidad política

vivida en el año 2018)

Cuadro No. 3 Emisión de Dictámenes Para Proyectos Asociación Público Privada Periodo 2018-2019

(USD$14,000,000.00). No obstante, a pesar de la primer modificación al contrato que incorporaba mayor presupuesto; la segunda adenda cuyo dictamen emitido por las autoridades de la Secretaría de Finanzas resultó favorable, muestra que hubo un incremento en el nivel de recursos para obras adicionales que ascendió en Cuatro Millones de Dólares (USD$4,000,000.00) más al presupuesto inicial; totalizando un monto de Dieciocho Millones de Dólares (USD$18,000,000.00) por concepto de obras adicionales y que se convierten en compromisos firmes para el Estado mismos que se comprometerían en su mayoría durante el año 2019 y que saldrían del flujo de caja del fideicomiso de Inversiones y Asignaciones. Según lo que revela el segundo dictamen, el incremento se debe a que existieron requerimientos adicionales relacionados con las medidas de seguridad, el Helipuerto para uso en horario nocturno, estacionamientos requeridos y el piso adicional del Cuerpo Bajo D, exigidos por la Guardia de Honor Presidencial que suman los USD$4,000,000.00 y que incluye los costos derivados del pago de la Supervisión y Comisión Fiduciaria durante la construcción de la obra adicional. En cuanto a la tercera y última adenda cuyo dictamen fue determinado como favorable, estaba orientado a modificar la ampliación de las fechas de cumplimiento de los hitos de construcción, según cláusula 17.4 del contrato APP.

En lo que respecta al Proyecto Emisión de Pasaportes, el comité técnico determinó no hacer dicho proyecto como una Asociación Público Privada.

En tanto el Proyecto denominado Puerto de Henecan en San Lorenzo cuyo monto de inversión asciende a USD$79.1 Millones, fue dictaminado en su primera etapa como favorable, pues según este documento el proyecto es una iniciativa privada, que no podrá comprometer fondos públicos para financiar a los concesionarios. El dictamen establece que el Estado solo podrá asumir compromisos contingentes que presenten una probabilidad nula o mínima de demandar el uso de recurso público.

Y por último, a pesar que la Unidad de Contingencias Fiscales de la Secretaría de Finanzas dictaminó como favorable el proyecto Registro Vehicular, el mismo no continuó con el proceso