Experimental instructions (Baseline first + Information)

El sistema educativo sueco ha presentado tradicionalmente pocas posibilidades de acudir a una escuela distinta de la local a la que se era asignado. Esta ausencia de elección se ha reflejado en la consideración de que todas las escuelas son más o menos iguales y que proporcionan una educación básica uniforme. Sin embargo, el tema de la libertad de elección en la escuela obligatoria ha figurado frecuentemente en los debates educativos y en temas tratados en el Parlamento y el Gobierno. Esta cuestión fue muy discutida principalmente en la década de los ochenta y principios de los años noventa (Thelin, 1993, p. 4).

Los intentos de ampliar la libertad de elección han afectado a varios ámbitos, incluyendo a la capacidad de las familias para elegir y a la capacidad de las escuelas para ser diferentes. El estudio comparado de la OCDE de 1994 considera que, aunque la amplitud de la elección lograda es modesta con relación a la de otros países, sí es significativa para el contexto sueco (OCDE, 1994, p. 80).

Con el 1988 Budget Bill el Consejo Nacional de Educación se propuso evaluar las escuelas independientes para tomar una decisión sobre su financiación. El Informe mostró que no existían grandes diferencias entre estos centros y los estatales. A partir de entonces, para poder optar a una subvención estatal, la escuela independiente debía tener un perfil o carácter que la diferenciase de la escuela pública. Este perfil podía referirse a principios educativos especiales, distintas planificaciones, etc. Las escuelas confesionales también podían solicitar la subvención. Con esta ley se pretendía una más amplia elección de especialidades (seleccionando materias de enseñanza) y de métodos de trabajo (seleccionando un enfoque educativo). Ampliar estas opciones conducía la elección entre distintas escuelas.

Hacia el fin de los ochenta, entonces, se enfatizó la importancia de proporcionar mayor libertad de elección con el fin de que las actividades del sector público o financiados por él pudieran acomodarse a una variedad de demandas de la población. La ley de 1989 dio a los padres el derecho a elegir la escuela en que matricular a sus hijos, pero sólo si esto no causaba problemas económicos y de organización para la administración local. La escuela elegida podía ser pública o independiente. Las familias residentes en las proximidades de los centros mantenían la prioridad sobre el resto en la admisión, si la demanda era mayor que las plazas ofertadas (Lidström, 1999, p. 139).

En 1990 el Gobierno aprobó una ley sobre la responsabilidad de las escuelas. En cuanto a la elección de centros el Ministro Socialdemócrata estableció que debían aprobarse, al margen de los intereses individuales, una serie de reglas generales dentro de los municipios de residencia donde cada alumno completa su escolarización obligatoria. La principal regla era que las plazas de una escuela de enseñanzas obligatorias estuvieran

reservadas para alumnos que vivieran en su más cercana vecindad (Thelin, 1993, p. 7).

La 1991 Education Act ratificó el derecho de los padres y alumnos a elegir la escuela de enseñanza obligatoria que desearan, incluso dentro del sector escolar público municipal, y elaboró un modelo de financiación pública que seguía al alumno a la escuela elegida (Hepburn, 1999, p. 26). El deseo de los padres y tutores de que sus hijos fuesen admitidos en una escuela de la municipalidad debía ser atendido, según la ley que lo definió, en la medida de lo posible sin perjuicio de las demandas de otros alumnos de una plaza en escuelas cercanas a sus domicilios. Dependiendo de dónde viviesen, los padres tenían posibilidad de elegir, con subvenciones públicas, entre las escuelas públicas locales, las de otra comunidad, las escuelas privadas y las escuelas privadas subvencionadas (escuelas privadas con un contrato con las autoridades locales). A partir de esta normativa, si los padres eligen una escuela independiente, el municipio pagará la escolarización del alumno pero no está obligado a pagar el transporte si la escuela está lejos de su residencia. Si existe exceso de demanda en un centro, debe darse prioridad a los alumnos que viven cerca de esa escuela. Las elecciones de los padres no pueden crear problemas organizativos o económicos a los municipios (Glenn y De Groof, 2001, p. 5).

Las decisiones políticas de comienzo de los años 90 dieron mayor influencia y mayor capacidad de elección a los alumnos y padres dentro y entre escuelas. Las actitudes de los padres hacia la libre elección y la competición entre las escuelas municipales y las independientes son arrolladoramente positivas. El primer proyecto de ley presupuestaria del Gobierno Conservador en 1992 consideraba ya la amplitud de las opciones educativas. Ese mismo año, se anunció una reforma para eliminar el

monopolio municipal de escuelas con la introducción de un sistema de bonos escolares, que acabó siendo el sistema de subvenciones a centros privados que ya he explicado en apartados anteriores. Este Gobierno pretendía desarrollar la elección de escuelas como un importante medio de revitalizar la educación. Los padres estarían más motivados y a través de su participación en el consejo escolar podrían conseguir que las escuelas fueran más sensibles a las necesidades de las familias. La ley afirmaba que la elección podía “estimular una mayor implicación de las familias en la educación y más amplia respuesta de los centros y las autoridades municipales a las demandas de alumnos y padres” (Education Act 1992, Capítulo 9). Argumentaron que para lograr esta situación se necesitaba mayor variedad de oferta y mayor flexibilidad, características que un sistema de monopolio no puede ofrecer, por lo que el gobierno dio un gran empuje a las escuelas independientes (Thelin, 1993, p. 8). Todas estas reformas han sido llamadas de la "escuela libre". La libertad de elección de centros, de acuerdo con los documentos oficiales de ese momento, debía significar no sólo la elección entre escuelas municipales y escuelas independientes, sino también la capacidad para elegir entre distintas escuelas municipales. Se flexibilizaron también, por tanto, las reglas de matriculación en los centros públicos, con medidas de financiación en función del número de alumnos asistentes, aunque con un alcance muy distinto en los diferentes municipios.

Las intenciones de las decisiones políticas durante la reforma, han sido resumidas en Thelin (1993, p. 16) en los siguientes aspectos: fomentar la implicación de los padres; lograr que las escuelas y las propias autoridades municipales fuesen más sensibles a las preferencias de los padres; desarrollar las escuelas independientes con distintos perfiles y como cooperativas de padres, para proporcionar el resurgimiento de las escuelas amenazadas con el cierre; atender a un mayor número de

intereses; lograr un mayor desarrollo; proporcionar mejores incentivos para la relación coste-eficiencia; lograr mejoras cualitativas a través del sistema escolar.

Los cambios parecen haber producido un incremento de la competición. Muchas escuelas han intentado construir una identidad propia y responder a las demandas de las familias. Sin embargo, según los informes internacionales de mediados de los noventa, la elección no ha llegado a ser un proceso activo para la mayoría de los padres ya que persiste una fuerte inclinación a asistir a la escuela pública local a la que se es asignado (OCDE, 1994, p. 83). En 1993, tan sólo el 2% de los padres había ejercitado su derecho de elegir otra escuela a la que acudir (Hepburn, 1999, p. 26).

El derecho a solicitar escuelas fuera del área de asignación obligatoria, fue primero introducido por los Socialdemócratas en 1991 y consolidado por las leyes de los Conservadores de 1992 y 1993. Este derecho está limitado por varios motivos. Por un lado, cuando existe exceso de demanda se da preferencia a las familias que residen en el área de captación del centro. Por otro, aún con las nuevas normas, todos los municipios reparten a los alumnos en las escuelas, requiriendo elecciones activas sólo cuando se quiera evitar esta asignación. De este modo, la elección en el sistema educativo sueco es más un rechazo de la opción prescrita que una selección entre alternativas (OCDE, 1994, p. 80). Existe además una gran variedad entre los municipios en la cantidad de financiación que se determina en función de las elecciones de los alumnos.

En lo que respecta a la diversidad escolar, a finales de los ochenta, el gobierno Socialdemócrata elaboró legislación que permitiera la especialización curricular. Esto permitió a los centros definir perfiles

(carácter propio), que orientasen a los padres al elegir escuela. En muchos municipios se ha perseguido esta especialización por medio de perfiles académicos, es decir, centros cuya actividad gira en torno a determinadas áreas como la música o la tecnología. Estas diferencias no han tenido un gran impacto en el curriculum educativo y sirven en gran medida para reforzar la identidad de la escuela sobre el papel (OCDE, 1994, p. 81).

Una de las opciones disponibles que reflejan la nueva flexibilidad curricular se refiere a que si los alumnos hablan un idioma distinto al sueco en sus hogares, pueden ejercitarlo a través de su enseñanza en la escuela. El lenguaje materno puede ser considerado como una alternativa a un segundo lenguaje extranjero por encima del inglés (Glenn y De Groof, 2001, p. 4). La instrucción debe situarse fuera del horario escolar. Otro de los nuevos aspectos de la elección en Suecia es la capacidad de las familias para decidir la edad de inicio de la escolarización de los niños. La mayoría de los alumnos comienzan sus clases a los siete años; sin embargo, desde 1991, la administración local proporciona plazas para niños de seis años si las familias lo desean y hay recursos disponibles. En 1997, los padres obtuvieron el derecho de exigir tales plazas para sus hijos (Lidström, 1999, p. 138).

La información es uno de los instrumentos de la reforma. Unas instrucciones oficiales de comienzos de los 90 (DS 1992:115, pp. 21-22, citado en Thelin, 1993, p. 15), sugerían a los municipios que se uniesen para informar o que se asegurasen de que los padres estarían bien informados de las opciones entre las cuales podrían elegir.

A diferencia de otros países, la enseñanza en casa no es legal en Suecia. No existe la posibilidad de enseñar al niño en casa fuera de las escuelas oficiales. Todos los niños en edad de escolarización obligatoria

deben ser matriculados en una escuela pública o una independiente aprobada (Glenn y De Groof, 2001, p. 5).

En conclusión, aunque ha habido diferencias políticas entre los distintos sectores sobre el grado de subvención de las escuelas privadas y la apertura de la matrícula en el sector público, en Suecia se ha ido consolidando un amplio consenso en torno a la orientación hacia una mayor diversidad de centros que aumente la posibilidad de elección de las familias (OCDE, 1994, p. 82).

SÍNTESIS

La conclusión más evidente que puede extraerse del recorrido realizado, es la gran variabilidad de situaciones existentes. Por este motivo, a modo de síntesis final, he elaborado una serie de cuadros que pueden ayudar a comprender más claramente las tendencias de las políticas educativas nacionales analizadas y el grado de amplitud de la libertad de elección de centros concedido en cada sistema.

He trabajado en los cuadros con cuatro apartados fundamentales que se corresponden con el esquema seguido en la parte descriptiva: estructura, financiación, control y autonomía y libertad de elección. Dentro de cada uno se enumeran varios ítems a los que trato de responder de manera muy sintética. En el caso de Estados Unidos y Canadá sólo he tomado como referencia las generalidades que se encuentran en toda la nación, por la complejidad de considerar la diversidad de características estatales y provinciales respectivamente. Es difícil, debido a las grandes diferencias entre los distintos sistemas educativos, poder resumir en tan breve espacio las ideologías y objetivos educativos que cada nación pretende. Sin embargo, es también el único modo de obtener un criterio común para el análisis de estas tendencias. La principal dificultad con que me he encontrado es la imprecisión del vocabulario en la descripción que cada organismo educativo o autor hace de un sistema educativo. Esto da lugar en muchas ocasiones a una imprecisión conceptual. Existe además una inmensa variedad de interpretaciones de lo que “a priori” parecen conceptos similares, como el desarrollo de la libertad de enseñanza en cada contexto o las escuelas integradas.

Los ítems incluidos en cada tabla son:

€ ESTRUCTURA.

o Tipos de centros públicos. Trato de recoger la diversidad de

centros existente en el sistema educativo por su forma de organización y relación con el estado (con todas las implicaciones en financiación, autonomía y libertad de elección que esto conlleva) sin considerar el contenido de las enseñanzas impartidas en cada uno, su proyecto o metodología propia.

o Tipos de centros privados. Igual que el anterior, pretende recoger

las distintas formas de organizar un centro privado en ese país o sistema.

o Principios educativos que recoge la Constitución Nacional. La

Constitución suele ser el documento legal más estable y general de un país. Si la Constitución hace alguna referencia a la educación, aunque la legislación posterior pueda articular los derechos y libertades allí recogidos concediendo prioridad a los primeros sobre los segundos o viceversa, podemos saber qué principios van a regir siempre ese sistema educativo y si la libertad de elección ha tenido peso en su configuración. De modo general, reviso las referencias que incluye en relación con: libertad de enseñanza; financiación de la enseñanza pública y privada; regulación de centros públicos y privados; libertad de elección.

o Porcentaje de enseñanza privada. Ya que la diversidad de la

oferta educativa suele presentarse en la enseñanza privada, es importante considerar qué proporción de alumnos acude a estos centros, teniendo en cuenta, además, que este porcentaje suele reflejar la extensión del apoyo gubernamental a los centros privados.

o Gasto público en educación. Porcentaje del PNB y porcentaje del gasto público total dedicado a educación. Estos dos datos son indicadores tratados habitualmente en los análisis de políticas educativas. En la temática que me ocupa, ayuda a aclarar si financiar sistema de libertad de elección de centro dispara el gasto público.

o Índice de libertad de enseñanza. Este indicador ha sido

elaborado por la Organización internacional para el desarrollo del derecho a la educación y la libertad de enseñanza (OIDEL) y publicado en el 2002 en el libro “El estado de las libertades educativas en el mundo”. El índice de libertad de enseñanza se ha configurado con un complejo sistema de puntuaciones que no corresponde describir aquí. Sin embargo, considero necesario enumerar los criterios que han contemplado para elaborarlo (OIDEL, 2002 p. 90-97). En primer lugar, la posibilidad legal de crear y dirigir establecimientos escolares distintos de los creados por las autoridades públicas. A esto se añade la existencia o no de una financiación pública para estos establecimientos, junto con la amplitud de esta financiación si existe. La ayuda se considera débil (índice 20) cuando se otorga caso a caso o cuando en un Estado federal, una ayuda sustancial no se concede más que en ciertos lugares del país. Se considera índice 40 cuando cubre la subvención total o parcial de los salarios docentes, índice 60 si cubre también los gastos de funcionamiento e índice 100 si contribuye a los gastos de inversión de las escuelas. La adición de los valores obtenidos en todos los criterios anteriores conforma un primer índice que se afina con la consideración de la tasa neta de escolarización y el porcentaje de niños escolarizados es escuelas no gubernamentales, respecto a la totalidad de los niños escolarizados. De este modo, el valor que yo incluyo en las tablas,

es un índice compuesto –cuyo valor máximo es 133- formado por la unión del primer indicador simple y los dos factores de escolarización.

€ FINANCIACIÓN.

o Financiación de centros públicos. Enumeración de organismos e

instituciones que financian los centros públicos y que ayuda a conocer el grado de descentralización de un sistema y, hasta cierto punto, da a conocer si se han utilizado mecanismos de mercado en la gestión y financiación del sistema, al incluir, por ejemplo, la posibilidad de aceptar donaciones y de cobrar tasas a las familias.

o Financiación de centros privados. Además de aclarar qué

entidad pública es la que realmente subvenciona la red de centros privados, sirve para comparar las diferencias entre los centros públicos y privados en su financiación y gestión.

o Aporte financiero de los padres. Se señala la situación en los

privados y en los públicos si se diera. El uso que puede darse a esta cantidad indica el grado de autonomía del centro en su propia gestión y la cantidad, la posibilidad real de elección de los padres (si el importe cobrado es elevado deja desde ser una opción para muchas familias). En cierto modo, también puede comprobarse si los padres podrían aumentar su dotación económica al centro, y con ello influir en su gestión o desarrollo.

o Desgravación de gastos de enseñanza o reducción de deuda

fiscal. Método de financiación de centros privados a menudo

asociado con el desarrollo de políticas de libre elección de centros. Este ítem permite comprobar si se han implementado este tipo de medidas vinculadas al desarrollo de la libre elección o con otra intención.

o Destinatario de la financiación estatal. Aquí puede comprobarse si es el centro quien recibe el dinero de la subvención y si tiene autonomía para gestionarlo. Si son las familias quienes reciben esa cantidad, indica que hay implantado un sistema de bonos escolares y que se da mucha importancia a su capacidad para repartir el dinero público entre los centros. En algunos textos se considera que si el monto económico es repartido en función del número de alumnos de un centro, es la familia el primer receptor de la financiación. Yo no he utilizado este criterio, ya que de este modo la familia no es consciente de tener esa capacidad de decisión en el reparto. En general, esta capacidad sólo se siente como real cuando pasa por sus manos un bono escolar.

o Alcance de la financiación estatal a los centros privados.

Analizar esta cuestión se puede utilizar para comprobar si la financiación es completa o parcial. Se consideran tres aspectos fundamentales: salarios del personal docente /no docente; gastos de funcionamiento; instalaciones. Para OIDEL (2002), cuanto mayor alcance tenga la financiación pública de centros privados (dentro del respeto al carácter y proyecto propio de los mismos), más se está protegiendo la libertad de enseñanza y de elección, en cuanto se mantiene la diversidad de centros y las posibilidades reales de elegirlos.

o Método para establecer la financiación pública. He intentado

reducir a tres métodos generales la diversidad existente en los sistemas educativos: cantidad fija por alumno; porcentaje del gasto por alumno en escuela pública equivalente; establecimiento de una escala de categorías de necesidad del centro, contemplando varios factores. Tras esta categorización, he añadido en los cuadros alguna peculiaridad de los sistemas que puede resultar relevante por su originalidad o complejidad.

€ CONTROL Y AUTONOMÍA.

o Requisitos para los centros públicos. Se recogen en este

apartado algunos requisitos que de modo particular son exigidos a los centros públicos. No se citan aquellos requisitos que resultan más obvios y muy similares en todos los sistemas. Ayuda a identificar los sistemas que no diferencian en este aspecto a los centros públicos y privados. Este ítem y el siguiente deben ser analizados siempre en relación la autonomía permitida a cada tipo de centro. Si el centro no tiene capacidad sobre número de docentes no pueden existir requisitos en este aspecto.

o Requisitos para los centros privados subvencionados. Aunque

es muy parecido al apartado anterior, se centra más en conocer los requisitos particulares que debe satisfacer un centro si quiere recibir financiación e integrarse en el sistema público. Ayuda a conocer si se da más importancia a la libertad del centro para mantener sus particularidades o a lograr una equivalencia a los centros públicos existentes.

o Requisitos para los centros privados. Además de lo ya indicado