A finales del mes de diciembre de 2015, el MHCP reveló el cierre preliminar del GNC en el marco de la actualización del Plan Fi- nanciero de 2016. Según dicho informe, el GNC habría cerrado el año 2015 con un déficit del -3% del PIB, deteriorándose frente al -2.4% del PIB observado en 2014. Dicho comportamiento se expli- caría principalmente por los menores ingresos derivados de: i) la desaceleración económica, donde si bien la mayoría de cálculos de Imporrenta-CREE tuvo como base la expansión del PIB del 4.6% en 2014, algunos tributos (IVA, retenciones, entre otros) tuvieron como base la expansión del 3.2% que espera el gobierno en 2015; y ii) los menores precios del petróleo, donde el crudo colombiano promedió valores de US$88/barril durante 2014 (-13% frente a lo observado en 2013).
En efecto, los ingresos totales se redujeron hacia el 15.7% del PIB en 2015 (vs. 16.7% del PIB en 2014), principalmente por menores ingresos de capital (dados los menores precios del petróleo, ya dis- cutidos). Estos últimos llegaron al 1.4% del PIB en 2015 (vs. 2% del PIB en 2014), donde los dividendos de Ecopetrol explicarían cerca del 0.5% del PIB (vs. 1.4% del PIB en 2014).
ASPECTOS FISCALES
Los ingresos tributarios llegaron al 14% del PIB en 2015, descen- diendo frente al 14.3% del PIB observado en 2014. Allí, los recaudos por cuotas de Imporrenta se redujeron hacia el 1% del PIB en 2015 (vs. 1.2% del PIB en 2014), principalmente por las reducciones del -35% en las utilidades petroleras durante 2014 (base del cálculo para 2015).
Los recaudos provenientes de las declaraciones de IVA (interno) fueron del 2.7% del PIB, descendiendo marginalmente frente al 2.8% del PIB observado en 2014. Por su parte, los recaudos concer- nientes a las retenciones de Renta+IVA (3.8% del PIB), GMF (0.8% del PIB), Imporriqueza (0.5% del PIB) e Impoconsumo (0.2% del PIB) permanecieron prácticamente inalterados (como porcentaje del PIB) en 2015. Lo anterior, aclarando que la comparación del recaudo del Imporriqueza se hace con el anterior Impopatrimonio. Los gastos totales llegaron al 18.6% del PIB en 2015, por debajo del 19.1% del PIB observado en 2014. Allí, se destacan las reducciones en los gastos referentes a funcionamiento (13.5% del PIB en 2015 vs. 13.9% del PIB en 2014) e inversión (2.6% del PIB vs. 3% del PIB). Por el contrario, los gastos por intereses aumentaron hacia el 2.5% del PIB en 2015 (vs. 2.2% del PIB en 2014), producto de los mayores intereses derivados de la devaluación peso-dólar (promediando valores del 37% en 2015).
Todo lo anterior es consistente con un déficit estructural del GNC del -2.2% del PIB (requerido por la Regla Fiscal), donde los ciclos de crecimiento (0.2% del PIB) y de precios del petróleo (0.7% del PIB) explicaron las divergencias frente al déficit observado
Balance del Gobierno Nacional Central al cierre de 2015
($MM) (% PIB) 2014 2015 2014 2015 Ingresos totales Tributarios No tributarios Fondos especiales Recursos de capital Gastos totales Intereses Funcionamiento* Inversión* Préstamo neto Déficit (-)/Superávit (+)
* Gastos de funcionamiento e inversión incluyen pagos y deuda flotante. Fuente: MHCP. 125.904 129.921 16.7 15.7 108.082 116.136 14.3 14.0 616 581 0.1 0.1 1.569 1.618 0.2 0.2 15.377 4.148 2.0 1.4 144.260 154.180 19.1 18.6 17 20.849 2.2 2.5 104.969 111.669 13.9 13.5 22.323 21.661 3.0 2.6 -8 6 0.0 0.0 -18.356 -24.259 -2.4 -3.0
del -3% del PIB. Asimismo, dichas cifras son consistentes con un déficit primario (antes de intereses) del -0.4% del PIB en 2015, deteriorándose frente al -0.2% del PIB de 2014.
PErsPEctivas
La edición más reciente del Plan Financiero de 2016 mantiene su meta de déficit del -3.6% del PIB en cabeza del GNC para dicho año, a pesar de la revisión a la baja en sus proyecciones en los precios del petróleo (castigándolas hacia valores de US$50/barril en el Brent vs. la estimación anterior de US$65/barril). Lograr dicha meta requeriría reducir los gastos totales hacia niveles del 18.1% del PIB en 2016 (vs. 18.6% del PIB en 2015), para poder compensar las reducciones en los ingresos hacia el 14.6% del PIB (vs. 15.7% del PIB en 2015).
Los ingresos tributarios llegarían al 13.7% del PIB en 2016, descen- diendo frente al 14% del PIB observado en 2015. Allí se destaca la “desaparición” de los ingresos tributarios petroleros (Imporrenta- CREE petrolero), esperándose tan solo valores de $220.000 millones en dicho año (0% del PIB vs. el 0.7% del PIB observado en 2015). También es de destacar que dicha meta de ingresos tributarios
Balance fiscal del Gobierno Nacional Central Observado 2015 vs. proyectado 2016 (% del PIB) $MM % del PIB 2015 2016* 2015 2016* Ingresos totales 129.921 129.878 15.7 14.6 Tributarios 116.436 122.147 14.0 13.7 Dian 116.136 121.828 14.0 13.7
De los cuales petróleo 5.464 220 0.7 0.0 De los cuales antievasión 0 4.037 0.0 0.5
No Dian 300 319 0.0 0.0
No tributarios 581 618 0.1 0.1
Fondos especiales 1.618 2.019 0.2 0.2 Recursos de capital 11.287 5.094 1.4 0.6 De los cuales Ecopetrol 4.148 1.262 0.5 0.1 Gastos totales 154.180 160.785 18.6 18.1 Intereses 20.849 25.855 2.5 2.9 Funcionamiento 111.669 120.478 13.5 13.5 Inversión 21.661 17.967 2.6 2.0 Ajuste 0 -3.531 0.0 -0.4 Balance total -24.259 -30.907 -3.0 -3.6 Balance primario -3.410 -5.052 -0.4 -0.6 *Proyectado. Fuente: MHCP.
ASPECTOS FISCALES
Situación fiscal – Balance primario (% del PIB) 0.9 -1.1 -1.1 -0.1 0.3 0.0 -0.2 -0.4 -0.6 -0.1 2.8 0.2 -0.6 0.5 3.3 1.5 0.7 -0.2 0.3 0.8 -2 -1 0 1 2 3 4 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Fuente: cálculos Anif con base en MHCP.
Proyección 0.1 -1.2 -0.7 Anif -0.3 Consolidado Gobierno Central
Situación fiscal – Déficit total (% del PIB) Consolidado Gobierno Central Anif -2.3 -4.1 -3.9 -2.8 -2.3 -2.3 -2.4 -3.0 -3.6 -3.1 -0.1 -2.7 -3.3 -2.0 0.3 -0.9 -1.8 -2.7 -2.2 -4.5 -4.0 -3.5 -3.0 -2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Proyección -2.8 -3.7 -3.4 -4.3 -2.8
Fuente: cálculos Anif con base en MHCP. incorpora importantes esfuerzos antievasión por parte de la Dian,
los cuales deberían proveer recursos por el 0.5% del PIB en 2016. Por su parte, los recursos de capital llegarían tan solo al 0.6% del PIB, principalmente por los menores dividendos de Ecopetrol (0.1% del PIB, aunque actualmente se discute incluso la pertinencia de repartir dividendos).
Los gastos totales llegarían al 18.1% del PIB en 2016, reduciéndo- se frente al 18.6% del PIB observado en 2015. Allí, los gastos de funcionamiento permanecerían en el 13.5% del PIB, mientras que los referentes a los intereses llegarían al 2.9% del PIB (vs. 2.5% del PIB en 2015), producto de devaluaciones promedio estimadas en el rango 15%-20% en 2016. Lo anterior dejaría la mayoría del ajuste del gasto en el rubro de inversión, el cual pasaría del 2.6% del PIB en 2015 al 2% del PIB en 2016. Adicionalmente, son de destacar los recortes automáticos en el gasto (los llamados “can- dados”) del 0.4% del PIB, contingentes en el logro de las metas tributarias (ya comentadas).
Como es usual, nuestras proyecciones difieren frente a las es- timaciones oficiales. Nuestros cálculos sugieren que el déficit del GNC estaría llegando a valores del -4.3% del PIB en 2016 (vs. -3% del PIB de 2015). Lo anterior es consistente con los siguientes supuestos: i) dudas sobre las metas oficiales en términos de esfuerzos antievasión (los mencionados 0.5% del PIB); ii) expansiones económicas del 2%-2.5% (vs. 3% de las metas oficiales), lo cual llevaría a presiones tributarias del or- den del 13.1% del PIB (vs. el 13.7% de la estimación oficial); y iii) problemas en la implementación de los llamados “candados” en el gasto público.
Ahora bien, dicha cifra de déficit del -4.3% del PIB sería todavía consistente con la Regla Fiscal, pues las brechas económicas (-0.3% del PIB) y petroleras (-1.8% del PIB) permitirían lograr la meta del -2.1% del PIB en el déficit estructural de 2016. Lo preocupante es que ello implicaría déficits primarios cercanos al -1.2% del PIB en dicho año, completando tres años con faltantes fiscales antes de intereses. En términos del SPC, todas estas cifras serían consis- tentes con un déficit del -3.4% del PIB y con un balance primario negativo del -0.3% del PIB para 2016.
Las proyecciones fiscales para el año 2017 encierran un elevado grado de incertidumbre, dada la dificultad de pronóstico de las va- riables petroleras. Allí no solo se debe estimar la senda del precio del crudo colombiano, sino también el precio de largo plazo que fijará la Comisión de Expertos a mediados de 2016.
Teniendo en cuenta lo anterior, nuestros cálculos preliminares sugie- ren que el déficit del GNC podría rondar niveles del -3.7% del PIB en 2017 (vs. -3.1% del PIB de la estimación oficial), mientras que el primario podría llegar al -0.7% del PIB en dicho año (vs. -0.1% del PIB). Ello sería consistente con un déficit del SPC del -2.8% del PIB y con un balance primario positivo del +0.1% del PIB.
Estos cálculos serían consistentes con la meta del 2% del PIB en el déficit estructural del GNC en 2017, incorporando supuestos refe- rentes a: i) una cesta del crudo colombiano en niveles de US$37/ barril en 2016 (base del cálculo para 2017), junto con una esti- mación del precio de largo plazo de US$50/barril; y ii) una brecha del Producto cercana al 3% en 2017, resultante de crecimientos económicos estimados del 3.4% (vs. potenciales cercanos al 4%).
vEnta
dE isaGén: ¿cuánta
Economía
y
cuánta
PolitiquEría?
Durante la década de los años ochenta se enardeció el debate ideológico sobre las privatizaciones a nivel global. El detonante fue la arremetida de Reagan-Thatcher contra ineficientes entidades públicas, incluyendo los controladores aéreos en Estados Unidos y los ferrocarriles en Gran Bretaña (ambos tomados por sindicatos que paralizaban esos países cuando querían).
En Colombia (pensábamos ingenuamente) que la politiquería barata sobre la conveniencia de privatizar ciertas entidades había quedado superada con el “apagón” de principios de los años noventa, cuando el propio Partido Liberal (guiado enhorabuena por el pragmático pre- sidente Gaviria) había frenado la corruptela que el Congreso había montado alrededor de las generadoras eléctricas a nivel territorial. Gracias a ello, Colombia no ha vuelto a enfrentar riesgos de apagón desde el fatídico 1992-1993, donde la combinación de una entidad reguladora con criterios de largo plazo (CREG) y los incentivos de mercado al sector privado (incluyendo las termoeléctricas) ha permitido la expansión del servicio. Más aún, la provisión del fluido eléctrico sin propiedad estatal de Isagen no solo no desfallecerá en manos del sector privado, sino que podría mejorarse aún más, siempre y cuando la CREG continúe siendo el regulador con crite- rios de Estado.
Dicho de otra manera, ahora el motivo para pensar en privatizacio- nes (afortunadamente) no tiene que ver con “la captura del sector
ASPECTOS FISCALES
eléctrico” en Colombia, sino con la optimización de la tenencia de activos en momentos en que el país requiere agilizar la dotación de infraestructura, especialmente vial.
Sin embargo, el sector de telecomunicaciones (ETB) y de aguas (EAAB) de Bogotá continúa siendo víctima de dicha captura poli- tiquera (que Petro avivó) y los argumentos de los años ochenta vuelven a tener vigencia para que, a través de las privatizaciones, los ciudadanos del común logremos ver una mejor utilización de los abultados impuestos que pagamos. Qué bueno que Peñalosa, aun evitando la estrategia de “espejo retrovisor”, nos haya recordado estos principios morales-económicos de buen gobierno desde su llegada a la Alcaldía en estos inicios de 2016.
La Administración Uribe II (2006-2010), de estirpe liberal, también buscó mejorar la utilización de los recursos de Isagen, tal como exitosamente lo había hecho con Telecom, y alcanzó a impulsar los estudios internacionales de su eventual venta e incluyó en el Plan Financiero de 2008 sus valores correspondientes.
¿Cuál es entonces el sentido económico de tener ahora al Partido Liberal y al Centro Democrático oponiéndose a la consecución de recursos adicionales para agilizar la dotación de infraestructura del país? Sentido económico, no existe ninguno; lo que existe es una politiquería de quinto nivel, que es difícil de concebir en pleno siglo XXI, cuando a Co- lombia la ha dejado el tren de la modernidad por carencia de recursos presupuestales suficientes para enfrentarlo. Veamos algunas de las falacias que han montado recientemente los opositores a la estrategia de optimización presupuestal y de tenencia de activos del gobierno. Eficiencia presupuestal. Durante el período 2016-2017, la Admi- nistración Santos estará enfrentando faltantes presupuestales del orden del 2%-3% del PIB por año para poder acometer la moder- nización de la educación, la universalización de los servicios de salud y la dotación de infraestructura de transporte; esto a pesar de haberse apalancado mayoritariamente en recursos del sector privado a través de concesiones viales, fondos de deuda de las AFPs y créditos con multilaterales para la infraestructura vial.
Por eso se requiere capitalizar la FDN con los recursos de la venta de Isagen (cerca de US$2.000 millones), gracias a los cuales dicha FDN podrá salir a emitir bonos y así multiplicar el músculo estatal para lograr financiar la segunda y tercera ola de 4G. La Regla Fiscal vigente, dado el desplome petrolero, pronto estará “apercollando” la emisión de ma- yores vigencias futuras, las cuales ya totalizan un 10% del PIB en VPN (respecto del tope del 12% del PIB). En este sentido, cabe aplaudir la
decisión del gobierno Santos II de utilizar la totalidad de esos recursos de la venta de Isagen para apalancar la dotación de infraestructura vial, amén del beneficio contable que supone poder manejar dichos recursos “por debajo de la línea”, tal como lo hizo la Administración Gaviria con los provenientes de la “telefonía-celular” en 1993-1994.
El Banco de la República (BR) y la “contabilidad creativa”. La Consti- tución de 1991 le prohibió al BR el artificio de entregarle al gobierno el “producido contable” de la simple devaluación peso-dólar, sabiendo que el origen de la inflación persistente y de dos dígitos de Colombia (1962-1992) provenía de la “Cuenta Especial de Cambios” (CEC). Si bien el senador Luis G. Vélez (qepd) nunca renunció a su sueño de “torcerle el espinazo al BR” a través de condicionar sus reformas tributarias a revivir la CEC, pensábamos que las generaciones más tecnocráticas no caerían en semejante falacia, pero vemos que esto no ha sido posible. Todavía existen personajes que cometen erro- res conceptuales, los cuales merecen aclararse: i) las RIN no son propiedad del BR, sino de aquellos tenedores de pesos que pueden demandarlas y, por lo tanto, no se puede dar la orden al BR de que se las entregue al gobierno; y ii) el BR, como banco central, no requiere incrementar su capital para cumplir con “indicadores de solvencia”, sino que precisamente “esteriliza” totalmente el produ- cido contable de la devaluación peso-dólar para mantener la masa monetaria bajo control al flotar la tasa de cambio. Bastaría con entender que hoy mismo el Banco Central de China no tiene control monetario, pues su emisión tiene un alto componente endógeno precisamente por intentar controlar el nivel de la tasa de cambio.
Reforma de empresas del Estado en el sector eléctrico (2005-2016)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Resultado
($ billones) % del PIB
Enertolima 0.36 0.04%
Centrales Eléctricas de Norte de Santander 0.23 0.03%
Electrificadora de Santander 0.47 0.06%
Electrificadora de Cundinamarca 0.27 0.03%
ISAGÉN 6.5O 0.80%
Gecelca - Urrá ?
Electrificadora del Huila ?
Electrificadora de Caquetá ?
Cedelca ?
Cedenar ?
TOTAL 7.8 0.9%
Acciones tomadas: Vender Democratizar Escindir
Fuente: elaboración Anif.