La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre fue concebida con la intención de que se defina y delimite el patrimonio forestal y las áreas naturales de vida silvestre, a fin de lograr una correcta administración por parte del Estado de los patrimonios y recursos, a fin de preservar su valor científico, cultural y económico.
En la Ley Forestal se han identificado algunos artículos que podrían generar conflictos en el manejo y uso de recursos naturales, por la determinación de patrimonios independientes, forestal y de áreas naturales. Dichos artículos son:
Artículo 1.- Constituyen patrimonio forestal del Estado, las tierras forestales que de acuerdo con la ley son de su propiedad, los bosques naturales que existan en ellas, los cultivados por su cuenta, y la flora y fauna silvestres. Formarán también dicho patrimonio las tierras forestales y los bosques que en el futuro ingresen a su dominio, a cualquier título…
Los manglares, aun aquellos existentes en propiedades particulares, se considera bienes del Estado y están fuera del comercio, no son susceptibles de posesión o de cualquier otro medio de apropiación y solamente podrán ser explotados mediante concesión otorgada de conformidad con la ley y su Reglamento.
Como podemos observar en esta disposición, se hace referencia al tema de manglares, que deben tener un trata- miento especial, sin importar si están o no dentro del Patrimonio Forestal.
El artículo 7 determina que el Ministerio del Ambiente deberá establecer las áreas de bosque y vegetación protec- tores, normas para su ordenamiento y manejo. Dispone que también se debe aplicar lo anterior no solamente en tierras del Patrimonio Forestal, sino en aquellas de dominio particular. Se puede generar conflicto si no se tiene la debida coordinación con aquellos bosques que se encuentren dentro de la RECC y sobre todo de propiedades particulares al interior de la misma. Además, hay que mencionar que existe un problema de superposición: un mismo territorio está dentro del área protegida, que en ocasiones ha sido declarado bosque protector a la vez. El artículo 11 establece que:
Las tierras exclusivamente forestales o de aptitud forestal de dominio privado que carezcan de bosques serán obligatoriamente reforestadas, estableciendo bosques protectores o productores, en el plazo y con sujeción a los planes que el Ministerio del Ambiente les señale. Si los respectivos propietarios no cumplieren con esta disposi- ción, tales tierras podrán ser expropiadas, revertidas o extinguido el derecho de dominio, previo informe técnico, sobre el cumplimiento de estos fines.
Consideramos que este artículo genera controversia puesto que establece la obligación de reforestar aquellas tierras que sean de dominio privado, y dentro de este mandato estarían incluidas las tierras que se encuentran dentro de la RECC.
Adicionalmente, se determina que le corresponde al Ministerio del Ambiente la tarea de realizar los planes para dicha reforestación, situación que debería constar dentro de la elaboración de un Plan de Manejo.
El artículo 36, por su parte, dispone que:
Están exceptuadas de cumplir con lo dispuesto para el manejo de Patrimonio Forestal, aquellas áreas de bosques productores del Estado que se encuentren en tierras comunitarias de los pueblos indígenas, negros o afroecuato- rianos, las cuales serán aprovechadas exclusivamente por éstos, previa autorización del Ministerio del Ambiente y con sujeción a lo establecido en esta Ley.
En este caso, advertimos la posibilidad de conflicto con aquellas tierras comunitarias que estén dentro de la RECC, debido a la yuxtaposición de normativa. Observamos que hay un cruce de objetivos entre los dos patrimonios. Adicionalmente y con relación a la propiedad, en la Ley Forestal se ha identificado una incompatibilidad entre esta ley y otras normas que tratan este tema. Esto último se suma a la situación de que no ha habido un cumpli- miento con el mandato de que las propiedades que se hallen dentro de las áreas del PANE, frente al tema de la expropiación que el Estado debía realizar a todas aquellas personas que tengan predios dentro de las zonas del PANE. Esto se ha dado por falta de recursos del Estado para proceder a la expropiación. Es así que para ilustrar lo dicho citamos los siguientes artículos:
El artículo 71 señala que:
El Patrimonio de Áreas Naturales Protegidas deberá conservarse inalterado, inalienable e imprescriptible y no se puede establecer sobre él ningún derecho real.
Si bien el espíritu de esta disposición es correcto, lamentablemente en la práctica no se cumple a nivel nacional y tampoco respecto de la Reserva, prueba de lo cual es el hecho de que dentro de las Áreas Naturales Protegidas a lo largo del país existen poseedores de tierras, algunos con justo título, así como también propietarios privados, comunidades ancestrales y otros.
El artículo 70 señala que:
Las tierras y recursos naturales de propiedad privada comprendidos dentro de los límites del patrimonio de áreas naturales, serán expropiadas o revertirán al dominio del Estado, de acuerdo con las leyes de la materia.
Cabe mencionar que esta norma no se ha cumplido hasta la fecha, aun cuando existe la posibilidad legal de hacerlo.32
El artículo 78, por su parte, señala que:
Cualquiera que sea la finalidad, prohíbese ocupar las tierras del patrimonio de áreas naturales del Estado, alterar o dañar la demarcación de las unidades de manejo u ocasionar deterioro de los recursos naturales en ellas existentes …
Con respecto a esta disposición debemos recordar que existen invasiones y casos de tenencia irregular de tierras dentro del Patrimonio, y en relación a esto se señala que podrían existir conflictos en los casos de tierras forestales que se encuentren dentro de la RECC, más que nada debido al texto de los siguientes artículos de la misma Ley Forestal:
Respecto del artículo 1, en lo que se refiere al caso de los manglares, en donde la tenencia es irregular ya •
que estos se encuentran ocupados por habitantes del sector sin título y, según el artículo 78, en contrapo- sición de lo establecido en la Ley.
En relación con el artículo 2, para el caso de tierras comunitarias de pueblos indígenas o afroecuatorianos. •
El artículo 10 garantiza la propiedad privada de tierras forestales y bosques de dominio privado. •
El artículo 11, respecto al manejo de recursos naturales. El conflicto surgiría en aquellos bosques que, siendo •
privados, se encuentran dentro de zonas de PAE.
Respecto de los artículos 36 y 38 sobre el manejo específico en tierras comunitarias y de posesión •
ancestral, ya que se establece el derecho exclusivo de las comunidades al aprovechamiento de los recursos forestales.
32 La investigación realizada en campo nos señala que no se ha cumplido muchas veces por estar las tierras ocupadas por poseedores ancestrales y como vimos estos están amparados por norma constitucional que protege su posesión. Además hay que mencionar que la norma se refiere a la propiedad privada.
Respecto de la extracción de recursos naturales no renovables, hay que mencionar que se ha identificado un solo artículo en la Ley Forestal vigente que regularía de manera indirecta el tema de su extracción.
Decimos que de manera indirecta, puesto que se hace referencia a la ejecución de obras de infraestructura en las áreas del Patrimonio de Áreas del Estado. Sin embargo, es importante recordar que el Texto Unificado de Legisla- ción Ambiental Secundaria establece regulaciones que pueden complementar este artículo.
Es así como el artículo 74 dispone que:
El patrimonio de áreas naturales del Estado se manejará con sujeción a programas específicos de ordenamiento, de las respectivas unidades de conformidad con el plan general sobre esta materia. En estas áreas solo se ejecu- tarán las obras de infraestructura que autorice el Ministerio del Ambiente.
En este caso, la debilidad radica en el hecho de que la Ley Forestal no prohíbe específicamente la extracción de recursos no renovables en las áreas del Patrimonio Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Aquí es importante citar que lo dispuesto en la Ley de Gestión Ambiental sí prevé la extracción de recursos no renovables, pero únicamente bajo un régimen de excepcionalidad.
Creemos que esta falencia justamente es la que ha dado origen a los graves problemas que se han hecho evidentes en lo referente a la explotación minera, sobre todo en territorios de la Reserva, ya que como todos sabemos, esta zona ha enfrentado conflictos importantes alrededor de la explotación minera del sector de Íntag, que ha sido el más grave. Pero también existen conflictos en las minas de El Rosario y García Moreno respecto a explotación de cobre, y Corazón y Bullasol respecto la explotación de oro. Estas últimas no se encuentran dentro de la Reserva pero sí colindan y causan impacto por su cercanía.
Con respecto del control y la vigilancia, si bien la Ley Forestal establece los lineamientos para que las autori- dades apliquen el Plan de Manejo, no señala los mecanismos para que las mismas puedan sancionar cuando se viole lo especificado por el Plan de Manejo, si aquella violación no está determinada como delito, infracción o sanción en la Ley.
Aquí cabe anotar que existe la voluntad de los funcionarios del Ministerio por cumplir y hacer cumplir la Ley pero se encuentran con el vacío de la norma al no dotarles de los mecanismos adecuados para sancionar las faltas al cumplimiento del Plan de Manejo.
Todavía hace falta crear un mecanismo efectivo de monitoreo que permita realizar el seguimiento del cumpli- miento del Plan de Manejo y, por lo tanto, sea un instrumento observado por todos los actores involucrados en la conservación y manejo de zonas del PAE; esto, aterrizado en la realidad de la Reserva, genera también la proble- mática de que hasta ahora no ha habido monitoreo del cumplimiento del Plan de Manejo, debido mayormente a la falta de recursos del Ministerio.
Consecuentemente, de manera general es difícil lograr un efectivo control de todo aquello que la Ley Forestal establece como infracciones, si no se logra fortalecer a los jefes de área, de distritos y demás personal adminis- trativo del PANE que deben realizar trabajo de campo, aun cuando, como se dijo anteriormente, se evidencia la voluntad de los funcionarios del Ministerio en aplicar lo dispuesto en la Ley.