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Ahora bien, una vez que planteamos los enfoques sobre el análisis de política exterior, la relación entre la política doméstica y política exterior, y la perspectiva autonomista de la política exterior, vinculado a ello, en este apartado nos centramos en las perspectivas que se ocupan de la construcción de la agenda política, completando así, la red teórica-conceptual en la que se apoya nuestra Tesis.

En los apartados anteriores buscamos evidenciar la dimensión política del fenómeno que estudiamos y en tal sentido, la política exterior se configura como una política pública y se constituye como tal, por lo que es de suma importancia el examen de la construcción de su agenda política.

La dinámica política tiene como uno de sus ejes principales impulsar temas de agenda. La definición de la agenda, es decir, la elección de los asuntos y prioridades de acción, puede ser considerada la primera y la más relevante de las decisiones de un gobierno (Dorantes, 2008: 79).

En el sentido político, una agenda es un conjunto de controversias que serían percibidas en un momento dado dentro del espectro de preocupaciones legítimas del ámbito político (Cobb y Elder, 1971: 905).

Así, una agenda de gobierno puede ser definida como un:

(…) conjunto de problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los cuales han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. (Aguilar Villanueva, 1993: 29)

A partir de este conjunto de cuestiones pasibles de intervención, la primera etapa de “hechura” de las políticas públicas es la construcción de la agenda (agenda building). Dorantes destaca que su naturaleza está fuertemente influenciada por los asuntos que están en disputa y sus definiciones, como también por la influencia generada por los interlocutores que actúan en el proceso (Dorantes, 2008: 84).

En la construcción de la agenda, los elementos que involucran la toma de decisiones son muy relevantes para cualquier análisis. “Quien define es quien decide” afirma Aguilar Villanueva (1993: 52), subrayando que los grupos sociales y gubernamentales que han tenido la capacidad de plantear una propuesta y la definición del problema, son los mismos que influyen en la decisión. Además, la forma en que se ha definido un asunto público

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condiciona el entretejido de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, es decir, las opciones de acción.

Otro elemento crucial es conocer “quién es quién en la definición del problema”, lo que posibilita conocer a los actores que detentan capacidad decisoria en un área de asuntos; además identificar si dicha injerencia tiene que ver con capacidades en términos de conocimiento, o si más bien se basa en su posición política o económica. Es decir, permite observar si los actores que tienen participación decisoria poseen un “pensamiento de grupo que analiza o decide de acuerdo con un mapa cognitivo compartido” (Aguilar Villanueva, 1993: 52) –elementos que tomamos en consideración a la hora de analizar los actores y grupos de interés involucrados en la cooperación Sur-Sur de Brasil durante el gobierno de Lula.

Para el estudio de la construcción de la agenda, Cobb, Ross y Ross elaboraron un esquema teórico con cuatro etapas por las cuales un asunto pasa a formar parte de la agenda política: iniciación, especificación, expansión y entrada. A su vez, dichos procesos emergen de tres modelos de construcción de agenda: iniciativa externa, movilización e iniciativa interna –que describen diferentes orígenes de un tema. Es decir, cómo disputas políticas entre determinados grupos de interés conquistan visibilidad y se convierten en un asunto público, atrayendo la atención de los tomadores de decisión y accediendo a la agenda formal del gobierno (Cobb, Ross y Ross, 1976: 127-128).

El primer modelo de construcción de la agenda creado por los autores se refiere a la iniciativa externa. Temas relevantes promovidos por grupos no gubernamentales logran ganar visibilidad en la agenda pública y enseguida a la agenda política –configurándose este modelo en la fase de iniciación de un tema en el proceso de construcción de la agenda. Generalmente este tipo de iniciativa prevalece en sociedades más plurales e igualitarias, en las cuales diversos actores suelen participar activamente de los asuntos públicos.

El segundo modelo de movilización hace mención a cuando líderes políticos buscan el apoyo de los ciudadanos para orientar un asunto en la agenda formal, como por ejemplo en los casos de lanzamiento de un nuevo programa o reforma legal. En otras palabras, se traslada un asunto desde la agenda formal hacia la agenda pública buscando construir apoyo y movilizar a la población en general –en este caso, el tema se inserta en la etapa de especificación durante el proceso de construcción de la agenda. La movilización suele ser predominante en sociedades jerárquicas o elitistas, en las cuales el poder figura concentrado en los líderes políticos, que a su vez están distanciados de la población.

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El tercer modelo alude a la iniciativa interna, cuando las propuestas surgen al interior de las unidades gubernamentales o desde círculos cercanos al poder público, excluyendo al público general. Además, su dinámica se da a través de “transacciones” a nivel privado, ofreciendo recompensas para los que apoyan a la propuesta. Ese tipo de iniciativa se sitúa en la etapa de expansión de un tema en la carrera hacia su entrada en la agenda y busca influir en grupos elitistas para presionar a los tomadores de decisión. El modelo de iniciativa interna podría emerger en sociedades más desiguales, con gran concentración de riquezas y poder.

Consideramos que los tres modelos presentados por Cobb, Ross y Ross (1976) pueden entremezclarse en una misma sociedad, ocurriendo simultáneamente, de acuerdo a los temas que emergen y el contexto y el tipo de actores involucrados, ya que el proceso de construcción de agendas públicas es un fenómeno complejo.

Finalmente, señalamos que los Estados son compuestos por actores que poseen intereses variados, que comparten y disputan influencias en el proceso de toma de decisión. Según indica Helen Milner, no existiría un polo jerárquico al interior del Estado en el cual las decisiones serían tomadas de modo verticalizado, aislado de los demás actores. La autora defiende la existencia de un tipo de poliarquía, según la cual no habría un ente único que toma las decisiones, pero sí redes entrelazadas de actores domésticos, que se conectan también con actores externos.

Bajo esa perspectiva, en una poliarquía las preferencias de los actores pueden diferir y resultar en políticas y comportamientos diferentes de los Estados en el ámbito internacional. Así, diversos actores nacionales actúan en la definición de la agenda externa, sin que exista necesariamente una jerarquía plena que tenga la capacidad de coordinar totalmente las preferencias de los demás actores, ni tampoco una anarquía en que la coordinación y cooperación entre los actores sean imposibles.

En un escenario caracterizado por la disputa de los actores domésticos para lograr mayor incidencia en la agenda política, en el contexto de la poliarquía, ministerios y agencias estatales pueden tener sus propias políticas de internacionalización, habiendo o no articulación entre ellos y el ministerio responsable por las relaciones exteriores y la presidencia del país, sin embargo, la coordinación entre ellos es algo pasible de ocurrir (Milner, 1997: 11).

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Dicha perspectiva podría aclarar, en el caso brasileño, la participación de los diversos actores que inciden en la política de cooperación Sur-Sur en seguridad alimentaria y nutricional y el proceso reciente de internacionalización de la Política Nacional de SAN.

Notas Metodológicas sobre la Investigación

Para la comprensión de nuestro fenómeno de estudio: la construcción de la política de cooperación Sur-Sur en seguridad alimentaria y nutricional (CSS en SAN), hemos utilizado un abordaje metodológico de tipo cualitativo que nos permitiera describir los actores y los procesos vinculados a dicha construcción.

Consideramos que una aproximación cualitativa resulta la más adecuada porque refiere a un tipo de investigación que produce y analiza datos descriptivos de los fenómenos sociales –como las palabras de las personas, o los discursos de las instituciones político- gubernamentales, entre otros-, y que no son traducidos a cantidades o análisis estadísticos para explicar el fenómeno abordado (Taylor y Bogdan, 1987). Así, dado que nuestras unidades de análisis estuvieron constituidas por los discursos de los actores y las instituciones involucradas en la construcción de la política de CSS en SAN, nuestra investigación se corresponde con dicha perspectiva para el abordaje del “mundo empírico”.

Entonces, uno de los procesos esenciales para concretar una investigación se refiere al proceso de recolección de los datos que serán analizados. Dado que la selección de los mismos tiene el propósito de cumplir determinados objetivos y responder preguntas que se han planteado en torno a un objeto de análisis, este resulta un proceso que no se realiza “a ciegas”, sino que conlleva una intencionalidad con fines analíticos (Rodríguez Gómez et al, 1999): En ese sentido, hemos utilizado un procedimiento de generación de los datos basado en: a) fuentes primarias, y b) fuentes secundarias.

Los datos obtenidos mediante las fuentes primarias refieren concretamente a un conjunto de entrevistas semiestructuradas que realizamos con “actores clave” (Rodríguez Gómez et al, 1999), es decir, con aquellos sujetos vinculados estrechamente a la construcción de la política de CSS en SAN durante el periodo del gobierno de Lula. De hecho, consideramos que uno de los procesos más enriquecedores de nuestro proceso de investigación se refiere a la realización de entrevistas cualitativas, pues ello nos permitió una aproximación al objeto de estudio mediante la experiencia y las palabras de los directamente involucrados, lo que nos permitió obtener datos y “perspectivas” de los actores que no necesariamente se encuentran expresadas en documentos oficiales o informes de prensa.

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Para la realización de las entrevistas, elaboramos un listado de temas a ser tratados durante las mismas que estuvo relacionado con nuestras preguntas y objetivos de investigación. No obstante, tal y como apuntan Taylor y Bodgan (1987), las conversaciones concretadas no se constituyeron de modo cerrado, sino que se caracterizaron por la flexibilidad para el abordaje de cuestiones inicialmente no consideradas, o para la realización de nuevas preguntas surgidas a partir de la respuesta de los entrevistados. Entre los temas comunes abordados con los distintos actores, se encuentran los siguientes:

1. Estrategias de actuación en iniciativas de combate al hambre a nivel internacional