Formulating goals and objectives

En toda decisión pública de inversión hay al menos cinco preguntas que responder: ¿en qué invertir?, ¿por qué invertir?, ¿para qué invertir?, ¿para quién invertir? y ¿cuánto invertir? La primera pregunta define el objeto de la inversión, la segunda la justificación, la tercera los objetivos, la cuarta los destinatarios y la quinta el monto de la inversión.

La definición del objeto de la inversión es una cuestión política, ya que no es lo mismo construir una escuela, equipar un hospital o ejecutar un programa de alfabetización, que construir una autopista, equipar la casa de gobierno o ejecutar un programa de desarrollo tecnológico del sistema financiero del país. Es una cuestión política que necesariamente implica una postura ideológica, ya que en el primer caso se piensa en bienes y servicios disponibles para toda la población o al menos para la mayoría y responden a políticas de inclusión social, mientras que en el segundo caso son bienes y servicios disponibles para una minoría de la población sin necesidades de inclusión social. La justificación de una inversión pública también es una cuestión política, ya que se basa en la selección de necesidades sociales que pasan a integrar la agenda política. No todas las necesidades son priorizadas políticamente ni incluidas en la agenda, sino sólo aquéllas que son seleccionadas por alguna razón política, económica o social. Es difícil justificar inversiones que sólo benefician a unos pocos ciudadanos de un país, que no se encuentran en situación de vulnerabilidad social y no es difícil justificar inversiones que favorecen a una amplia mayoría de población en situación de vulnerabilidad o exclusión social.

La definición de los objetivos de una inversión pública también es una decisión política, ya que tiene que ver con qué tipos de logros o resultados esperados se hace la inversión y a qué tipos de resolución de problemas apunta la misma. Se pueden buscar soluciones estructurales que impliquen logros o resultados significativos o bien buscar soluciones superficiales, que no resuelven el problema de fondo y sólo constituyen paliativos coyunturales. Además, de la definición política de los objetivos depende la asignación de los recursos presupuestarios. Generalmente, la importancia asignada a los objetivos es determinante a la hora de evaluar la importancia y definir la asignación de los recursos.

Otra cuestión política importante es la definición de los destinatarios de una inversión pública. Tal como ocurre con el objeto y la justificación, en este caso las decisiones políticas que se toman dependen de las posturas

ideológicas que estén en juego. El presupuesto público siempre beneficia a un sector u otro, a un grupo social u otro. Puede disminuir las desigualdades, pero también profundiza las desigualdades. Puede mejorar la distribución del ingreso, pero también puede empeorar las cosas. En todo caso, es importante discutir las consecuencias de las decisiones de inversión, para los diversos sectores o grupos sociales y saber que el presupuesto público no es un instrumento neutro o aséptico.

La decisión política sobre el monto de una inversión no se toma independientemente de las otras decisiones analizadas anteriormente. En especial, influye en esta decisión la definición de los objetivos, ya que de la importancia de éstos dependerá la magnitud y el tipo de recursos que se asignan. Además de esto, la decisión sobre el monto de una inversión es importante por la inmovilización de recursos que provoca la inversión y porque esta inmovilización tiene un costo de oportunidad y un costo de capital.

El costo de oportunidad se refiere a los beneficios que se dejan de obtener con los recursos que se inmovilizan en una inversión, pudiendo hacerlo en otra, mientras que el costo de capital es lo que se paga por obtener los recursos que se necesitan para la inversión. Cuanto más alto es el monto de la inversión, mayor es el costo de capital y el costo de oportunidad y por eso es importante la definición política sobre este punto.

El mal llamado gasto público no es sino el resultado de decisiones políticas de inversión pública. Y estas decisiones se toman con el presupuesto público, donde se otorgan autorizaciones para gastar y se asignan recursos. Cuando por ejemplo se crea un organismo, se contrata personal, se compra equipamiento y se realizan actividades operativas; cuando se nombran asesores y se contratan servicios diversos; cuando se construyen escuelas y se contratan docentes; cuando se construyen obras públicas o se pagan viáticos y pasajes, en todos estos casos hay decisiones políticas de inversión que se tomaron al momento de sancionar el presupuesto público.

Ahora bien, ¿y sobre qué base se elaboran y se sancionan los presupuestos públicos?, es decir, ¿sobre qué bases se toman estas decisiones políticas de inversión?, o bien, ¿cuáles fueron los procesos de selección de necesidades sociales que originaron estas decisiones políticas de inversión?, ¿fueron discutidas y priorizadas estas necesidades? y ¿quiénes decidieron la agenda política donde se incluyeron estas necesidades?

Si no se deciden las necesidades que justifican las inversiones, mal puede decidirse cuáles son los recursos que financiarán estas inversiones. Las decisiones de inversión preceden a las decisiones de financiamiento. No se toman decisiones sobre recursos, a menos que se haya decidido cuáles son las necesidades de inversión. No se pueden establecer impuestos, a menos que se haya decidido antes la necesidad de invertir estos recursos. Esta es la lógica de la administración financiera, más allá de que se trate de organizaciones públicas o privadas.

8. El presupuesto público condensa las decisiones políticas de financiamiento