Algunos procesos de toma de decisión en el Estado son impulsados por actores que resultan en ocasiones visibles y otras invisibles. A estos se les denomina “emprendedores de políticas”. De acuerdo con Polsby, los emprendedores de políticas son sujetos especializados en identificar problemas y encontrar soluciones (1984: 171); proveen ideas, soporte técnico para las soluciones, y generan argumentos para la adopción de determinada política pública. De manera complementaria, Kingdon inclusive les otorga la característica de invertir sus recursos esperando un retorno de las políticas públicas que ellos promueven (1984:214). En el caso materia de análisis, hay actores clave que han actuado como emprendedores de
política. La mayoría de ellos, con excepción de los funcionarios del Banco Mundial, son actores visibles, del sector público y políticos, y por las características del caso, los propios pueblos indígenas a través de sus organizaciones.
Lo que afirmamos es que hay emprendedores de políticas vinculados a la temática de los pueblos indígenas que han sido quienes han impulsado el tema para que esté presente en el debate público peruano y en la agenda de decisión gubernamental. Si bien en materia de pueblos indígenas se espera que sean las propias organizaciones de estos pueblos las que empujen sus agendas y temas, en el caso narrado han aparecido otros emprendedores de política que han asumido también ese papel. Es así que podríamos hablar de emprendedores de política propiamente indígenas, interesados en impulsar temas vinculados a su agenda histórica; y emprendedores “no indígenas”, cuyos temas de alguna manera se vinculan con la temática indígena, pero que no necesariamente proceden de esta o que utilizan esta agenda en aras de alcanzar objetivos individuales. En ambos casos, la manera cómo es que se presenta el tema está vinculado a las decisiones que se irían tomando y las acciones que se realizaron. Un primer ejemplo de estos emprendedores “no indígenas” los encontramos en los funcionarios del Banco Mundial quienes inician las negociaciones para el financiamiento del PDPIA durante los últimos años del gobierno de Fujimori. Como ocurrió en otros países de la región, como México y Guatemala, el Banco Mundial consideró pertinente en esos años llevar a cabo un proyecto vinculado a temas indígenas en el Perú. Es así, que esta institución incidió en la constitución de una agenda de políticas públicas indígenas a finales de la década de los noventa a partir de desembolsos económicos.
Con el PDPIA se buscaba de alguna manera tener incidencia en la institucionalidad del Estado. Por ejemplo, a través del proyecto se buscó reforzar la SETAI, con el fin de consolidar una entidad capaz de responder a las necesidades de los pueblos indígenas. Recordemos que el primer componente de este proyecto apuntaba a fortalecer a la SETAI; pero luego que el proyecto pasó a la PCM, se establecieron adendas para que esta actividad se haga en la CONAPA; así, el componente mantuvo su objetivo inicial, a pesar del cambio de entidades. El Banco a través del proyecto buscaba que el Estado peruano cuente con una entidad sólida encargada de estos temas, pero que, además, pueda llevar a cabo actividades vinculadas a reforzar el trabajo con comunidades. De esta manera, se generaría capacidades en organizaciones y comunidades en tanto principales beneficiarios de los otros componentes del proyecto, así como se fortalecería la entidad pública central en estos temas. Esto significaría un gran impacto a nivel nacional en materia de pueblos indígenas. Lamentablemente, durante el gobierno de Paniagua no se logró hacer los cambios institucionales necesarios, quedando librado a los nuevos vientos que soplaban con el gobierno entrante, el de Alejandro Toledo.
En el proceso de creación de la CONAPA, Eliane Karp, esposa del Presidente Toledo, actuó como emprendedora de políticas, asumiendo, además, el liderazgo administrativo y político de la organización. Cabe resaltar que la denominada Primera Dama de la Nación no ejerce ni puede ejercer un cargo público en el Perú; sin embargo, Karp asumió la presidencia ad- honorem de la CONAPA –entidad pública- y tuvo una activa participación en la conformación y forma de funcionamiento de esta institución.
La CONAPA tuvo muchos problemas para efectivamente atender la agenda de los pueblos indígenas. En primer lugar, cuando la SETAI pasó a la PCM, asumió el rol de secretaría de esta comisión, con lo cual dejó de tener el papel rector en la política indígena en la estructura
del Estado, para ser una oficina de un ente recién creado. Su desaparición vino acompañada por cuestionamientos relacionados al mal manejo de los fondos del PDPIA, en tanto las decisiones apuntaron a que se fortalezca la CONAPA cuando el proyecto no fue pensado sólo en esa línea (la serie de actividades que el proyecto establecía durante la gestión de la CONAPA no fueron lo esperado por las contrapartes). La carta que el ex funcionario del Banco Mundial envió a la Presidenta del Consejo de Ministros haciendo de conocimiento los problemas en la gestión de la organización evidencian un problema de legitimidad y confianza, y quizá, según se discutía en esos días, de una pretendida utilización política de la organización indígena.
Desde el Congreso de la República, aunque en otro contexto y forma, también se produjo un emprendimiento de políticas por parte de la Congresista Gloria Ramos. Ella promovió y sustentó las razones para que se apruebe la iniciativa que permitía la restitución del INDEPA como organismo público con rango de ley, dejando sin efecto la fusión en el MIMDES. Su argumentación, demostrando que su restitución no generaría más gastos al Estado, frente a la de Aurelio Pastor, fue determinante para lograr la aprobación de la norma. Es conocido, además, que Gloria Ramos tenía una estrategia de información y convencimiento con otros congresistas que permitía lograr aprobaciones en la Comisión que ella participaba. De igual manera, el rol que cumplió presidiendo la Comisión Multipartidaria en el Congreso desde el 2008 le permitió presentar una serie de propuestas relacionadas a la manera cómo este poder del Estado debía abordar el tema indígena.
Las organizaciones indígenas, si bien no constituyen en estricto emprendedores de políticas, han logrado atravesar un proceso de aprendizaje en la arena política. En este proceso no sólo fueron adquiriendo capacidades en materia de negociación política, sino que además les permitió asumir liderazgos en determinados momentos respecto a ciertos temas. Así, la Comisión de Emergencia Asháninca - CEA, organización de la Selva Central llegó a Lima cuando pide una reunión con el Presidente a través de quien fuera Ministra del PROMUDEH, Susana Villarán. El resultado de esta reunión –el Plan de Acción- es considerado por muchos el más exitoso trabajo entre el Estado y los pueblos indígenas, cuyos resultados han sido utilizados en diversos momentos de la historia de negociación entre Estado y pueblos indígenas en los últimos diez años. De igual manera se puede hacer mención al rol que tuvo AIDESEP impulsando no solo la realización de las consultorías de Meentzen y Gomáriz sino presentando tales resultados como agenda de las organizaciones, lo que luego sirvió como insumos principales en el diseño del INDEPA. Finalmente, cabe resaltar el rol de Alberto Pizango, presidente de AIDESEP, durante el conflicto amazónico de los años 2008 y 2009. Su actuación, aparte de los cuestionamientos políticos y judiciales que se le hacen y sobre los cuales no nos corresponde pronunciarnos en este documento, permitió consolidar la agenda de defensa de los territorios indígenas y la solicitud de realización de la consulta previa frente a la política de gobierno de ese entonces. Colocar el tema indígena en la opinión pública generó además amplio debate sobre el modelo económico.
Estos importantes procesos han tenido un actor clave, más visible que en otros, que promueve la idea, reforma o propuesta de política. Estos actores manejan información, argumentos y construyen políticamente una estrategia de posicionamiento y aceptación de la propuesta emitida. Ciertamente, no siempre es técnicamente válida, pero suele tener la habilidad de incorporar temas en la agenda pública.