Further considerations on control and instrumen-

Así como la configuración institucional puede ser utilizada para enfrentar el desafío de combinar participación y deliberación, como resaltado por Cohen y Fung (2004), ésta también tiene un importante papel para la comprensión del funcionamiento y de los resultados de instancias participativas y deliberativas. Los “detalles institucionales”, según

57 _{Mutz, 2008: 522.} 58

Mutz (2008) afirma sospechar que la teoría deliberativa siga el mismo camino que la teoría del contacto intergrupal iniciada por Allport (1954), que sugería que el contacto entre miembros de diferentes grupos raciales levaría a un mayor entendimientos y reducción del preconcepto. La teoría inicialmente desarrollada por este autor empezó con cuatro condiciones necesarias para que se observase el resultado esperado. Con el tiempo la teoría acumuló tantas condiciones adicionales que pasó a ser impracticable e hizo con que teóricos la dejasen por otras ideas. De acuerdo con Mutz (2008), actualmente se tiene consciencia que este abandono fue prematuro y que muchas de las condiciones adicionales, aunque facilitasen, no eran necesarias para que se llegase al resultado esperado. Mutz, 2008:532

Fung (2004), indican la capacidad de determinada instancia participativa-deliberativa de aproximarse a algunos de los principios desarrollados por la teoría deliberativa. El diseño institucional, por lo tanto, desempeña un papel fundamental en la garantía o potencialización de principios como igualdad, pluralismo y libertad, una vez que las reglas y procedimientos los operativizan. De acuerdo con Luchmann (2003), “mucho más que garantías legales, el formato institucional dice respecto al conjunto de medidas (espacios de participación, actores participativos, normas, regimientos, criterios, etc…) que posibilitan la asignación de este ideal democrático”59. Como afirma Cohen (1997), “el punto primordial al reflexionar sobre instituciones que deben hacer la deliberación posible”60

.

Para Gutmann y Thompson (1999), los “principios deliberativos orientan la práctica del proceso de toma de decisión para que ésta se vuelva no sólo más inclusiva sino también más deliberativa. Por el hecho de que los principios pueden ser satisfechos en mayor o menor grado, ellos pueden ayudar a identificar e indicar cambios para mejorar la práctica de la deliberación”61

. En este sentido, Luchmann (2003), por ejemplo, resalta que el formato institucional, puede actuar en el sentido de garantizar una mayor igualdad deliberativa y reducir condiciones como el “predominio o favorecimiento de grupos más organizados, el riesgo de coerción de la mayoría, la fuerza de los intereses privados o egoístas, la manipulación de preferencias por grupos con mayor poder político y económico”62

. Cohen y Rogers (2003) resaltan que la descripción de un procedimiento deliberativo ideal no considera desigualdades de poder y su influencia en la calidad del debate y en cómo se toma la decisión y afirman la importancia de esta preocupación. No obstante, para éstos autores “algunas acciones pueden buscar reducir o hasta neutralizar casos de grandes asimetrías siendo, en estos casos, necesario una iniciativa del gobierno y cambios institucionales concretos que alteren las relaciones de poder de forma que la deliberación sea efectiva”63

.

En relación a las desigualdades políticas y sociales presentes en la realidad que puedan afectar la deliberación, Almeida y Cunha (2011) afirman que es necesario identificar y considerar las desigualdades más perversas para la legitimidad deliberativa, 59 Luchmann, 2003:173. 60 Cohen, 1997:79. 61 Gutmann y Thompson, 1999:245. 62 Luchmann, 2003:170. 63 Almeida y Cunha, 2011:115.

ignorando aquellas que no interfieren tanto. Las diferencias de conocimiento técnico y habilidades comunicativas, según las autoras, por ejemplo, se caracterizan como una de las desigualdades perversas que merecen atención a la hora de definir las reglas de una instancia participativa deliberativa64. Con la misma opinión, para Parés y Resende (2009), “los mecanismos participativos son importantes para paliar posibles desigualdades en la deliberación o, incluso, para incentivar procesos creativos”65. Almeida y Cunha (2011) afirman, sin embargo, que el reconocimiento de la existencia de desigualdades no debe ser tomado como un incentivo al retorno de la idea de la irracionalidad de las masas y la imposibilidad de participación. Estar atento a las desigualdades significa pensar en tipos de soluciones que vuelven la participación y la deliberación viables.

Para Luchmann (2003), por lo tanto, incorporar el análisis institucional se hace relevante primeramente porque “las instituciones presentan un carácter de estabilidad o durabilidad, constituyéndose en un conjunto de reglas que, más o menos formalizadas, organizan – de alguna forma – las diferentes actividades sociales”. En segundo lugar, es relevante porque “las instituciones regulan, modelan o impactan comportamientos” y, por último, porque “las instituciones son resultados de las correlaciones de intereses y fuerzas sociales”66_{. Como la propia autora reconoce, estas suposiciones se basan en la “compleja y}

diversificada teoría neo-institucional” que, a pesar de sus diferentes perspectivas y corrientes de pensamiento comulgan de la idea que “instituciones importan”67

. Independiente de la forma como cada una de estas corrientes las estudian, están de acuerdo que una institución define las “reglas del juego” en términos de restricciones y oportunidades del comportamiento individual y colectivo (Hall y Taylor, 2003).

Así como Luchmann (2003), también Borba (2011) parte de una perspectiva neoinstitucional para discutir cómo y cuáles resultados determinadas instancias participativas producen. El autor considera las “instituciones como oportunidades políticas” de participación, una vez que la configuración institucional influye en las posibilidades de acción de los actores y en los resultados generados. Faria y Ribeiro (2011) comparten de esta perspectiva y consideran que “las normas y procedimientos funcionan,

64

En este sentido, autoras como Young (2001) y Fraser (2004) son categóricas en afirmar los límites de procesos deliberativos que pueden tener efectos perversos y resultar en la reproducción o en la profundización de desigualdades como la sobrepresentación de minorías o la desventaja de algunos grupos en debates de argumentación formal.

65 Parés y Resende, 2009:177. 66 Luchmann, 2003:171. 67 Borba, 2011:68.

simultáneamente, como catalizadores y limitadores de la acción de diferentes actores y grupos presentes”68

. Estas autoras, por lo tanto, llaman la atención en que no sólo es importante la presencia de las reglas de funcionamiento que garanticen la inclusión, pluralidad, igualdad etc. como también es relevante la manera en que estas reglas son definidas, es decir, de forma abierta y participativa o vertical. En el caso de los consejos de políticas públicas y de derechos en Brasil, las autoras, por ejemplo, cuestionan las normas acerca de quién elabora la pauta de discusión de los mismos (decisión sobre lo que se participa/discute), y la posibilidad y criterios de alteración de esta pauta así como quién puede asumir la presidencia del consejo y los poderes que este cargo concentra.

En una serie de trabajos, Fung (2003, 2004, 2010) se centra en la investigación del diseño institucional de diferentes experiencias participativas y deliberativas en diversos países. En el libro Deeping Democracy, por ejemplo, Fung y Wright (2003) analizan como algunas determinadas experiencias de participación innovan en el sentido de dar soluciones institucionales a los desafíos de las democracias actuales69. Para los autores, algunas características del diseño institucional de estas experiencias contribuyen para que se genere consecuencias positivas, en términos de efectividad, equidad y participación. A partir de este estudio, como se ha mencionado en la sesión anterior, los autores construyen el concepto Empowered Participatory Governance (EPG), que reúne tres principios centrales y tres aspectos de los diseños institucionales particulares de estas experiencias. Para Fung y Wright (2003) éstos principios y aspectos del diseño institucional, particularmente, contribuyen para que las innovaciones democráticas avancen en valores como participación, deliberación y empoderamiento y, como se intitula el libro, “profundice la democracia”70

.

En el artículo Recipes for public spheres: eight institutional design choices and

their consequences, Fung (2004) desarrolla hipótesis sobre “como la elección del diseño

68

Faria y Ribeiro, 2011:126.

69 _{Las experiencias estudiadas en el libro son: Neighborhood governance councils en Chicago, Estados Unidos; Habit}

conservation plannig en Estados Unidos; Participatory budget en Porto Alegre, Brasil; Panchayat reforms en West Bengala y Kerala, India.

70

Fung y Wright (2003) identifican tres principios fundamentales de las experiencias estudiadas y que conforman el modelo EPG: 1) foco en problemas específicos; 2) involucración de las personas afectadas por los problemas y técnicos relacionados a éstos; y, 3) el desarrollo deliberativo de soluciones a estos problemas. En relación a los diseños institucionales, los autores también identifican tres diseños institucionales que, de acuerdo con los mismos, “parecen estabilizar y profundizar la práctica de los principios básicos”, estos son: 1) devolución de la responsabilidad política y administrativa a las unidades locales; 2) creación de relaciones formales de responsabilidad, distribución de recursos y comunicación entre unidades locales y autoridades centrales; y, 3) creación de alternativas institucionales dentro del estado o transformación de mecanismos ya existentes, a partir de los valores de la participación, deliberación y empoderamiento, como respuesta a problemas sociales (Fung y Wright, 2003:15).

institucional vuelven los minipublicos71 más o menos propensos a hacer ciertas contribuciones a la gobernanza democrática”72. El autor identifica ocho dimensiones principales del diseño institucional y las relaciona con algunas posibles consecuencias de experiencias de participación y deliberación. Lo que Fung (2004) argumenta es que la variedad de diseños institucionales implica en consecuencias diversas, siendo, por lo tanto, una importante decisión.

De acuerdo con el autor una primera decisión es el tipo de minipublico que se pretende llevar a cabo. Como se ha comentado en la sesión anterior, el autor identifica cuatro concepciones de minipublicos: foro educativo, consejo consultivo participativo, cooperación para la resolución participativa de problemas y gobernanza democrática participativa. Esta elección, como afirma Fung (2004), “influye en todas las otras” una vez que “dice respecto al ideal de esfera pública”73

. Además del tipo de minipublico, Fung (2004) desarrolla siete dimensiones del diseño institucional que influyen en el funcionamiento y resultados de los mismos, estos son: 1) ¿quién? Elección de los participantes; 2) ¿qué? Tema y alcance de la deliberación; 3) ¿cómo? El modo deliberativo; 4) ¿cuándo? Recurrencia e interacción; 5) ¿por qué? Apuestas; 6) empoderamiento; 7) monitoramiento.

Para Fung (2004), estas siete decisiones en relación a las dimensiones institucionales pueden afectar los minipublicos en relación: 1) el carácter de la participación en términos de cuantidad, sesgos y calidad de la deliberación; 2) a la capacidad de informar de los representantes, los ciudadanos y de fomentar las habilidades de la ciudadanía; 3) el control público, la justicia de las políticas y su eficacia; y, 4) a la capacidad de movilización popular. El autor, por lo tanto, conecta el diseño institucional con estas posibles consecuencias de los minipublicos y así genera la tabla reproducida abajo que, para Fung (2004), “sirve de guía para el examen empírico de los minipublicos”.

71

En este artículo Fung llama experiencias participativas y deliberativas de minipublicos. De acuerdo con el autor una alusión a la idea de Dahl de minipopulus y la ideal de Jack Nagel de las Asambleas Deliberativas de Base Aleatoria. No obstante, afirma el autor, su “noción de minipublico es simultáneamente más inclusiva y más conectada tanto a la sociedad civil como al Estado que las propuestas de Dahl y Nagel”. (Fung, 2004:207).

72

Fung, 2004:175.

73

Tabla 1.2 Consecuencias de la elección del diseño de los minipublicos

Entre las dimensiones del diseño institucional propuestas, Fung (2004) supone que, sobre lo que se delibera, la cuestión en debate, tiene gran influencia en la mayor parte de las posibles consecuencias de los minipublicos consideradas por él. Para el autor, “la elección del tema modela de modo importante la operación subsecuente y el impacto de un minipublico”74

. El tema, según el autor, puede, por ejemplo, incentivar la participación aumentando la cantidad de participantes y, en consecuencia, el sesgo de la participación, una vez que el tema pueda atraer a un determinado grupo social más que a otro. También el tema interfiere en la calidad del debate, siendo, según Fung (2004), necesaria atención en el proceso de deliberación de algunos temas. En otras palabras, el “cómo se delibera” será relativamente más importante dependiendo del tema en cuestión.

Por otro lado, si una de las consecuencias del minipublico que se espera alcanzar es

74

la movilización popular, Fung (2004) destaca la importancia de las dimensiones del diseño institucional como: el tema que se delibera, el cómo se delibera, el interés y la energía que se pone en el debate y si el minipublico es “empoderado”, es decir, si la deliberación realizada en el minipublico podrá influir en las decisiones públicas. Las decisiones en cuanto a estas dimensiones, según el autor, influyen en la capacidad de movilización popular del minipublico. Por otro lado, el método de elección de los participantes y la capacidad de divulgación de la realización del minipublico por aquellos que lo promueven puede indicar el potencial inclusivo de los minipublicos al influir en la cantidad y en la composición de los mismos y, en consecuencia, tener influencia en la justicia de las decisiones políticas tomadas (Fung, 2004). Si se tiene como objetivo la pluralidad se debe pensar en diferentes estrategias para informar a los diversos grupos sociales de la realización de determinado proceso. También Parés y Resende (2009) resaltan este punto y afirman que: “el modo como se convoca a los participantes evidencia claramente cuál es el perfil de ciudadanos buscados para el proceso”75.

La frecuencia de las actividades durante el desarrollo de la instancia participativa también es una característica importante que influye en los resultados y en la dinámica entre actores. Fung (2004) resalta que no siempre “más es mejor”, es decir, que excesos de encuentros pueden ser perjudiciales una vez que pueden provocar cansancio y renuncia, no obstante pocos encuentros realizados entre largos espacios de tiempo pueden no permitir la consolidación de aquel espacio y no dar tiempo para el cambio real de razones y argumentos. Para Fung (2004), la decisión al respecto de la cantidad y frecuencia de encuentros debe depender del propósito de la instancia participativa, siendo, para algunos casos, solamente necesario un encuentro y, en otros casos, un proceso continuo de debate y monitoreo fundamentales. Para Faria y Ribeiro (2011), la frecuencia de reuniones obligatorias, en el caso de los consejos en Brasil, es uno de los indicadores del grado de formalidad e institucionalización de los mismos.

En un trabajo posterior, Fung (2006) construye un “democracy cube” a partir de tres dimensiones del diseño institucional – 1) abertura y elección de los participantes; 2) forma de comunicación y toma de decisiones entre los participantes; y, 3) el grado de poder y autoridad de los participantes – que, para el autor, afectan de forma diferente tres valores democráticos: legitimidad, justicia y efectividad. Según el autor ningún diseño

75

participativo es capaz de “cumplir” o “servir satisfactoriamente” a los tres valores simultáneamente. Fung (2006) argumenta que algunas decisiones pueden ser justas y legítimas, pero no efectivas una vez que las agencias estatales pueden no ser capaces de ponerlas en práctica. Al mismo tiempo, afirma que acciones efectivas pueden no ser tan legítimas por el número reducido de participantes.

Para Fung (2006), la experiencia del presupuesto participativo de Porto Alegre se aproxima a valores como justicia y legitimidad, pues es un proceso que “altera el grupo de actores autorizados a tomar decisiones”, es decir, no sólo es un proceso abierto a todos aquellos interesados en participar, sino que además les da poder de decisión76. Sin embargo, el autor argumenta que la efectividad de los presupuestos participativos no siempre puede ser garantizada. Por otro lado, la nueva estrategia de planificación del Departamento de Policía de Chicago, que incluyó encuentros con los “vecinos” para planificar sus acciones, aumentó la efectividad, una vez que el conocimiento distintivo de los residentes contribuyó para la elaboración de innovadoras y eficaces estrategias que solucionaron problemas en la comunidad. No obstante, a pesar de tener reuniones abiertas a todos, sólo algunos vecinos comparecían regularmente a las reuniones, alejándose de valores como legitimidad y justicia.

Los trabajos teórico-empíricos de Fung (2003, 2004, 2006), por lo tanto, buscan conectar de forma sistemática el diseño institucional de experiencias participativas y deliberativas (minipublicos) con sus consecuencias una vez que para el autor “la elección del diseño institucional influye en la capacidad de un minipublico para llevar a cabo sus funciones”77_{. Para este autor, el trabajo de investigación de los “minipublicos” y,}

específicamente, el esfuerzo de comprensión de los elementos del diseño institucional puede contribuir para la variedad, calidad y éxito de los mismos78.

Así como Fung, otros autores como Abelson et al. (2003) y Rowe y Frewer (2010) también resaltan la importancia de las dimensiones del diseño institucional para el análisis de instancias participativas-deliberativas. Abelson et al. (2003), por ejemplo, considera tres dimensiones clave – representación (composición), estructura del proceso o procedimiento e información utilizada en el proceso – para el análisis y evaluación de instancias de 76 Fung, 2006:18. 77 Fung, 2004:183. 78 Fung, 2004:202.

participación y deliberación. También a partir de una perspectiva institucional, Rowe y Frewer (2010) construyen una tipología de los mecanismos de engagement (participación, comunicación y consulta)79 con base en seis características estructurales seleccionadas debido a su importancia en relación a la efectividad, esto es, “que pueden limitar o aumentar la efectividad”. Las variables seleccionadas por estos autores, así como por Fung (2004, 2006) y Abelson et al. (2003), también están relacionadas con el método de elección de los participantes, la cualidad y disponibilidad de la información y del procedimiento80.

Rowe y Frewer (2010) llaman la atención sobre aspectos estructurales que pueden maximizar la cualidad del diálogo, las informaciones cambiadas y, en general, influyen en la efectividad como, por ejemplo, la presencia de facilitadores que coordinan y moderan los debates. Esta presencia puede asegurar que no siempre los mismos hablen, que no se escape del objetivo y que los ánimos no impidan el seguimiento de la discusión. En este sentido, puede mejorar la igualdad de condiciones en el proceso de discusión y decisión, uno de los principios básicos de la democracia deliberativa. Otra característica estructural, para Rowe y Frewer (2010), que influye en la calidad de la información cambiada es si la instancia reserva un espacio para el diálogo abierto o si se debe decidir entre determinadas opciones. Para los autores, cuanto más abierta la instancia para el diálogo, más información estará disponible para la formación de preferencias.

En función de cómo se define el formato institucional, por lo tanto, se puede influenciar una instancia participativa deliberativa para que esta tenga más o menos participantes, de diversos grupos sociales o no, con más o menos espacio para hablar, contando con mayor o menor apoyo en términos de información y estructura, etc. Es decir, analizar la elección de cada aspecto del formato institucional de una experiencia participativa deliberativa es una forma de verificar su capacidad de producir determinados resultados. Como un conjunto de reglas y procedimientos, el diseño institucional puede constituirse en un importante aspecto que facilita o limita la participación y la deliberación,

79

Los tres conceptos fueron diferenciados de acuerdo con la naturaleza y dirección del flujo de información entre los que promueven la participación (sponsors) y los que participan. En comunicación la información es canalizada desde la administración pública para la población; el flujo de información tiene una sola dirección, la población no se involucra y no hay demanda por un retorno de la acción (feedback). En la consulta, la información es canalizada desde la población a los promotores de la iniciativa, no existe dialogo formal entre actores. Finalmente, en participación, la información es cambiada entre los miembros de la población y la administración pública, la información fluye en las dos direcciones, donde se observa al menos algún grado de dialogo (Rowe y Frewer, 2010:254-255).

80

Las variables estructurales consideradas por Rowe y Frewer (2010) utilizadas para la construcción de la tipología fueron: participation selection mode, facilitation of information elicitation, response mode, information input, medium of information transfer, facilitation of aggregation.

contribuyendo para que la práctica se aproxime a principios centrales en las teorías participativa y deliberativa como igualdad, inclusión, pluralidad, transparencia,

accountability, entre otros. No obstante, para Fung (2004), a pesar de la importancia del

diseño institucional, en general aún se presta poca atención para la comprensión de su