Esta sección presenta las estrategias y herramientas para convertir las recomendaciones de política para jóvenes en una cartera bien diseñada e implementada. Se incluyen en este apartado las ideas sobre cómo asignar y coordinar las responsabilidades institucionales por medio de una ventaja comparativa; la forma de reasignar recursos de programas ineficaces hacia programas recomendados; cómo mejorar el desarrollo, análisis y el uso de datos para el seguimiento del programa y las evaluaciones de impacto; la forma de seleccionar los programas sobre la base de la rentabilidad y un análisis costo-beneficio y la manera de evaluar los progresos utilizando las fuentes de datos internacionales.
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INTRODUCCIÓN
Antecedentes y justificación
Hoy en día hay 1,5 billones de personas entre 12 y 24 años en todo el mundo, de los cuales 1,3 billones viven en países en desarrollo- conformando así el mayor segmento poblacional de los países en desarrollo en la historia. Más importante aún es que los jóvenes constituyen una gran parte de los pobres del mundo. Mientras que personifican el 50 por ciento de la población de los países en desarrollo, representan casi el 60 por ciento de los marginados en sus países1. Los jóvenes pueden ser una fuente de crecimiento y desarrollo, pero un subgrupo de ellos, conocidos como los jóvenes en situación de riesgo, son producto de la desigualdad, la pobreza, la
exclusión y gran parte de la delincuencia y la violencia que afecta a todas las regiones del mundo, lo cual impone enormes costos a sí mismos, sus familias y la sociedad en general.
El Banco Mundial ha elaborado este Manual de Políticas en respuesta a la creciente demanda de asesoramiento para nuestros clientes y socios de los gobiernos sobre cómo crear e implementar políticas efectivas para la juventud en riesgo. Hemos destacado 22 políticas (seis políticas centrales, nueve políticas prometedoras y siete políticas generales) que han demostrado ser eficaces en el tratamiento de las siguientes cinco áreas clave de riesgo para los jóvenes de todo el mundo:
i) el desempleo juvenil, el subempleo y la falta de empleo en el sector formal, ii) el abandono escolar,
iii) el comportamiento sexual de riesgo que conduce a la maternidad precoz y el VIH / SIDA iv) la delincuencia y la violencia y
v) el abuso de sustancias.
El objetivo de este Manual es servir como una guía práctica para los responsables políticos de los países de ingresos medios y los profesionales que trabajan en el ámbito de desarrollo de la juventud sobre cómo desarrollar e implementar un conjunto de políticas eficaces para promover el desarrollo sano y positivo de la juventud.
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Definiciones y marco conceptual
Jóvenes en riesgo se puede definir como las personas entre los 12 y 24 años que se enfrentan a condiciones
“ambientales, sociales y familiares que dificultan su desarrollo personal y su integración a la sociedad como ciudadanos productivos”2. Tienen una mayor propensión que sus compañeros a participar en o ser objeto de conductas de riesgo, como el ausentismo escolar, el comportamiento sexual de riesgo, la delincuencia, la violencia y el uso y abuso de sustancias. Las consecuencias de este tipo de comportamiento son muy costosas para los jóvenes en términos de su capacidad para hacer una transición exitosa a la edad adulta e incluyen resultados negativos como la deserción escolar, el desempleo, el embarazo adolescente, enfermedades de transmisión sexual, la adicción, el encarcelamiento y la exclusión social.
Factores de riesgo y factores de protección
Los factores de riesgo son los que aumentan la probabilidad de que una persona joven experimente resultados negativos.
Los factores de protección son aquellos que se han asociado con la reducción de los resultados negativos o
que aumentan la probabilidad de que una persona joven haga una transición positiva hacia la edad adulta.
Conductas de riesgo y resultados negativos
El Comportamiento o conducta de riesgo consiste en aquellas acciones que impiden el desarrollo del capital humano de los jóvenes e impiden su integración exitosa en la sociedad. Las conductas de riesgo incluyen, entre otras: no asistir a la escuela, el bajo rendimiento académico, trabajar en entornos que son
perjudiciales para el desarrollo de los jóvenes (incluyendo el ingreso prematuro al mercado laboral o el trabajo en actividades ilícitas en contra de su voluntad), tener sexo sin protección o relaciones sexuales inseguras, la participación en actividades criminales o violentas, el tráfico de drogas y el uso y abuso de sustancias (incluyendo alcohol).
Las conductas de riesgo conducen a resultados negativos, como la deserción escolar, el embarazo adolescente, la adicción a las drogas, al alcohol o el encarcelamiento. Debido a los enormes costos de estos resultados-tanto para el individuo como para la sociedad- aquí es donde se focalizan las principales preocupaciones de los responsables políticos. Sin embargo, una vez que una persona joven ha experimentado estos resultados, el retorno a una senda positiva de desarrollo es a menudo costosa. Por lo tanto, suele ser más beneficioso para los
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jóvenes, y más rentable para la sociedad, promover su sano desarrollo, limitando su exposición al riesgo y equipándolos con las habilidades y mecanismos necesarios para resistir el no involucrarse en comportamientos de riesgo.
Tipos de Jóvenes en Riesgo
Durante la transición fundamental de la dependencia a la independencia, los jóvenes marginados son más vulnerables a los factores ambientales que hacen que caigan “en riesgo.” Es importante distinguir entre los niveles de riesgo que enfrentan los jóvenes en las distintas etapas de su desarrollo para, en consecuencia, formular las políticas más adecuadas. Los jóvenes tienden a caer en uno de los tres siguientes tipos:
Tipo I-jóvenes que se enfrentan a factores de riesgo en sus vidas, pero que aún no se han involucrado en alguna
(por ejemplo, los que viven en marginación y que están en riesgo de abandonar la escuela o de estar desempleados).
Tipo II-Los jóvenes que se involucran en conductas de riesgo, pero aún no han sufrido consecuencias negativas
graves (por ejemplo, los jóvenes que están a menudo ausentes de la escuela, pero todavía no la han
abandonado, los jóvenes que tienen un en comportamiento sexual arriesgado, pero aún no han adquirido una enfermedad de transmisión sexual (ETS) o los jóvenes que están involucrados en actividades delictivas, pero todavía no han sido detenidos).
Tipo III-personas jóvenes que están experimentando graves consecuencias negativas como resultado de
conductas de riesgo (por ejemplo, los jóvenes que han abandonado la escuela, los que han tenido embarazos no deseados o que han contraído el VIH / SIDA, los que están en la cárcel y los que son adictos al alcohol o las drogas).
¿Qué factores influyen en las conductas de riesgo?
• Los factores a nivel individual están relacionados con la naturaleza cognitiva, fisiológica y de comportamiento de las personas y muchos se determinan durante la infancia temprana3. Mientras que algunos factores de riesgo individuales son biológicos-como la raza, el sexo, la etnia y las discapacidades físicas o mentales- muchos otros están fuertemente influenciados por el entorno de la persona y por la interacción entre este entorno y los rasgos heredados de la persona. Por ejemplo, la existencia y la intensidad de la ira y la violencia entre los niños y
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los jóvenes a menudo varían en función del nivel de violencia a la que estos jóvenes han sido expuestos, tanto en la familia y a través de sociedad4.
En un entorno sin apoyo, los niños y los jóvenes también pueden llegar a creer que no valen nada, lo que puede llevarlos a abandonar la escuela o participar en conductas sexuales de riesgo. Por el contrario, los factores de protección a nivel individual incluyen una fuerte autoestima y habilidades sociales, una auto-imagen positiva y creencias espirituales.
El nivel micro se refiere a las instituciones y las personas con las que una persona joven interactúa de forma personal, por lo general en el ámbito de la comunidad, incluyendo a las familias, los compañeros, las escuelas, los maestros, los barrios, la policía y personal de salud. Las relaciones interpersonales de este tipo desempeñan un papel crucial para influir en la elección de los jóvenes a involucrarse en comportamientos riesgosos. De estas relaciones, la familia parece ser la principal fuente de riesgo y de los factores de protección. Los principales factores de riesgo incluyen el abuso y la violencia en el hogar, el abuso de sustancias por los padres o la violencia en general, incluidos los castigos corporales y la pobreza de los hogares5.
Las comunidades también tienen una importante influencia en las conductas de riesgo de los jóvenes a través de factores tales como la disponibilidad y la calidad de las escuelas, la seguridad del vecindario, la presencia policial y qué tipo de relaciones tiene un joven con otros jóvenes en la comunidad. Al igual que en las familias, las escuelas y el vínculo escolar desempeñan un papel protector fundamental en la vida de los jóvenes, sobre todo durante los años de secundaria cuando los jóvenes son más propensos a involucrarse en comportamientos de riesgo, sobre todo si han abandonado la escuela6. Es importante tener en cuenta que los jóvenes son
afectados en gran medida por cierto tipo de factores a nivel micro en diferentes etapas de su desarrollo. Por ejemplo, sus compañeros se vuelven cada vez más influyentes en la adolescencia, aunque la familia continúa desempeñando un papel importante.
El nivel macro se refiere a los sistemas e instituciones que afectan a un individuo y con las que no se tiene contacto directo, como son las condiciones económicas generales, la desigualdad de ingresos, los medios de comunicación, las leyes y las normas culturales.
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Por ejemplo, los factores a nivel macro que contribuyen a la violencia juvenil son las políticas económicas y sociales que mantienen las desigualdades socioeconómicas, la disponibilidad de armas y un sistema judicial débil. También se incluyen las normas sociales, como las relativas a la dominancia masculina sobre las mujeres o el autoritarismo parental sobre los hijos, así como las normas culturales que respaldan la violencia como un método aceptable para resolver conflictos7.
Relación entre los niveles de influencia, factores de riesgo, los comportamientos de
riesgo y resultados negativos
Para formular e implementar un conjunto eficaz de políticas e intervenciones dirigidos a los jóvenes en riesgo, es necesario en primer lugar, establecer la relación causa-efecto entre los factores ambientales, los
comportamientos de riesgo y los resultados negativos en los jóvenes (figura 1).
1
World Bank. 2006. World Development Report 2007: Development and the Next Generation. New York: World Bank and Oxford University Press; World Bank Children and Youth Webpage: http://www.worldbank.org/childrenandyouth
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2
Cunningham, Wendy, and Maria Correia. 2003. Caribbean Youth Development: Issues and Policy Directions. Washington, World Bank; Barker, G. and M. Fontes. 1996. “Review and Analysis of International Experience with Programs Targeted
on Youth At-Risk.” LASHC Paper Series No. 5. World Bank, Washington, D.C. D.C.:
3
3. UNESCO. 2007. Strong Foundations: Early Childhood Care and Education. EFA Global Monitoring Report. Paris, France: UNESCO Publishing; Mary Young, ed. 2002. From Early Child Development to Human Development; Investing in our Children’s Future.
Washington, D.C.: The World Bank; World Bank. 2005. World Development Report 2006: Equity and Development. New York: World Bank and Oxford University Press; World Bank. 2006. World Development Report 2007: Development and the Next Generation. New York: World Bank and Oxford University Press.
4
World Bank. 2003. “A Resource Guide for Municipalities: Community Based Crime and Violence Prevention in Urban Latin America.” Finance, Private Sector and Infrastructure Sector (LCSFP). World Bank, Washington, D.C.; Blum, R. and M. Ireland. 2004. “Reducing Risk, Increasing Protective Factors: Findings from the Caribbean Youth Health Survey.” Journal of Adolescent Health 35: 493–500.
5
Blum, R.W. 1998. “Healthy Youth Development as a Model for Youth Health Promotion: A Review.” Journal of Adolescent Health 22(5): 368–375; Resnick, M. et al. 1997. “Protecting Adolescents from Harm: Findings from the National
Longitudinal Study on Adolescent Health.” Journal of Research on Adolescence 8(4): 423–459; McNeely, et al. 2002. “Mother’s Influence in Adolescents’ Sexual Debut.” Journal of Adolescent Health 31(3): 256–265.
6
. Blum, R.W., and P. Rinehart. 1997. Reducing the Risk: Connections that Make a Difference in the Lives of Youth. Division of General Pediatrics and Adolescent Health. Minneapolis, MN: University of Minnesota.
7
Guerra, N.G. 2006. “Youth at Risk in Latin America and the Caribbean: Preventing Violence and Crime Policy Recommendations for the World Bank Toolkit.” Policy paper prepared for the World Bank “Youth at Risk in the Latin America and Caribbean Region: Building a Policy Toolkit.” Department of Psychology, University of California at Riverside, Riverside, CA; World Health Organization. 2002. World Report on Violence and Health. Geneva: WHO.
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POLÍTICA PRINCIPAL # 1. Centrarse en los primeros cinco años de vida para
prevenir conductas de riesgo entre los jóvenes
El Desarrollo Infantil temprano (DIT)1 tiene como objetivo mejorar la capacidad de los niños pequeños para desarrollar y aprender a través de una combinación de programas y actividades. El DIT incluye nutrición básica; cuidado a la salud; actividades destinadas a estimular las habilidades mentales, verbales, físicas y psicosociales de los niños y la capacitación para los padres2.
Invertir en programas de DIT de calidad no sólo trae beneficios a largo plazo para el desarrollo del capital humano, si no también es una de las formas más costo-efectivas para prevenir conductas de riesgo entre los jóvenes, especialmente entre las personas más marginadas. Estudios longitudinales recientes han puesto de manifiesto que los programas de DIT pueden reducir el riesgo del embarazo precoz, las actividades delictivas y violentas y el abuso de sustancias durante la adolescencia y adultez.3
En el enfoque del DIT, el objetivo final es mejorar la capacidad de los niños pequeños para desarrollarse y aprender. Se basa en el hecho de que la mayor parte del desarrollo del cerebro ocurre durante los primeros cinco años de vida y que su estimulación durante estos primeros años es una gran influencia para el desarrollo cognitivo y lingüístico, así como los comportamientos sociales y psicológicos en el futuro. Las intervenciones DIT- que pueden desarrollarse en los centros comunitarios o en casa y ser formales o informales- pueden incluir el cuidado de la salud; suplementos alimenticios; desarrollo cognitivo, social, emocional y estimulación; y-lo más importante- formación eficaz de los padres (ver Política Principal # 6 para más información sobre la crianza positiva). Los programas dirigidos a los niños en sus primeros años (0 a 3) se centran principalmente en los padres, ofreciéndoles educación y actividades de apoyo, mientras que los programas dirigidos a los niños de más edad (de 3 a 5 años) suelen incluir programas preescolares o comunitario de calidad a cargo de profesores capacitados.4
¿Cómo pueden las intervenciones DIT reducir las conductas de riesgo entre los
jóvenes?
Las intervenciones DIT ayudan a prevenir las conductas de riesgo de jóvenes, asegurando el desarrollo saludable del cerebro y fomentando habilidades cognitivas, sociales, y emocionales positivas en los niños las cuales tienen efectos duraderos en su capacidad de aprender y en la auto-regulación de su conducta y emociones.5 Los
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programas de aumentan los porcentajes de finalización de la escuela primaria, que a su vez aumentan la probabilidad de que estos niños se inscriban y completen la escuela secundaria, es un factor de protección importante para los jóvenes. Ya que el aprendizaje es acumulativo, el DIT puede aumentar posteriormente los resultados del aprendizaje de los niños y, por ejemplo, también pueden aumentar el impacto de los programas de capacitación para el trabajo, ya que los que tienen mayor escolaridad tienden a ganar más dinero.6
Las inversiones realizadas durante la primera infancia también pueden reducir la transmisión intergeneracional de la desigualdad y la pobreza, que es un factor de riesgo para los jóvenes. Además, los programas de DIT para los niños más pequeños de la familia pueden liberar a sus hermanos mayores, especialmente a las niñas, de la responsabilidad de cuidar a sus hermanos menores y posibilitarlas para asistir a la escuela primaria y secundaria. Estudios realizados en las Filipinas muestran que una buena nutrición a edad temprana ha llevado al éxito académico, medido en términos de una mayor probabilidad de estar inscrito en la escuela y menores tasas de repetición, a estudiantes de hasta 11 años de edad.7 Por último, los programas sobre infancia temprana que se dirigen a los niños y sus familias en riesgo y que enseñan habilidades apropiadas para la resolución de conflictos y toma de decisiones también son fundamentales para ayudar a prevenir que los niños se involucren en
problemas de violencia en el futuro.8
Por el contrario, los niños que no reciben la atención adecuada, nutrición y atención en sus años de formación, están en riesgo de desarrollar graves problemas de comportamiento, con consecuencias negativas para toda la vida por su rendimiento escolar, empleo e ingresos.9 Los niños en situación de riesgo son particularmente susceptibles a estos resultados negativos, pues ya están expuestos a medios insalubres y riesgosos.10
Resultados de la investigación: presentación de evidencias
El efecto de las intervenciones DTI en los patrones de conducta en la edad adulta está bien documentada, tanto en países en desarrollo como los desarrollados. En Estados Unidos, las evaluaciones de la célebre High/ScopePerry Preschool Project- que se considera el estándar de oro de los programas DIT-han demostrado que las personas y los adultos jóvenes nacidos en la pobreza que han participado en los programas preescolares de alta calidad
han cometido menos delitos, tienen ingresos más altos, más probabilidades de tener un empleo y más probabilidades de graduarse de la escuela secundaria (véase el gráfico) que los que no participaron.11
También el Proyecto Abecedario, un ensayo prospectivo aleatorizado sobre el cuidado infantil de calidad de tiempo completo desde la infancia hasta la edad de cinco años, dio resultados positivos similares a la edad de 21 años.
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Los participantes en Abecedario tuvieron menos probabilidades de convertirse en padres adolescentes que los que no habían participado en el programa.12 Una evaluación del Programa Padres e Hijos de Chicago, que ofrece servicios completos sobre la base de la educación, la intervención temprana para niños de bajos recursos y los servicios de apoyo familiar, demostraron que los niños que no participaron en el programa fueron 70 por ciento más propensos que los participantes a ser arrestados por un delito violento por la edad de 18 años.13
Hallazgos similares han surgido en los países en desarrollo de ingresos medios. En Brasil, un estudio de impacto sobre la educación preescolar mostró una relación costo-beneficio de 2 a 1 para los niños que asistieron a un