2 The present work
2.4 General conclusions and future perspective
La política social debe influir sobre las personas con el fin de facilitar la convergencia entre sus intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad; para ello, se debe basar en seis condiciones138
: la selectividad, la solidaridad, la eficiencia, la equidad, la transparencia y la participación.
La selectividad: es una condición para hacer más eficaz la universalidad, teniendo en cuenta la escasez de los recursos públicos. La selectividad es más importante cuando
135
Pardo, M. (2000), pág. 461.
136
CEPAL (2000), Tomo I, pág. XIV.
137
Cohen, E. y R. Franco (2005), págs. 9 y 44.
138
CEPAL (2000), Tomo I, págs. 3, 12, 43-45, 66. Véase también a Cohen, E. y R. Franco (2005) y Valencia Lomelí, E., M. Gendreau y A. Tepichin (2000)
la pobreza está muy concentrada en grupos de población; por el contrario, cuando la pobreza es más generalizada, las políticas de carácter global resultan más idóneas. Las políticas sociales suelen no llegar adecuadamente a los más pobres. Esto ha llevado a que se hable de un universalismo aparente o excluyente y se ponga énfasis en lograr la “universalidad de la satisfacción”139 de las necesidades consideradas
mínimas, según los niveles de desarrollo de cada sociedad, con la garantía del Estado, pero recurriendo a la actuación de muy diversos actores sociales. No es sólo un problema de falta de recursos; en la mayoría de los casos la extensión de la cobertura no es posible por razones políticas, y depende de la capacidad de presión de los grupos organizados y no organizados. Para generalizar la satisfacción de las necesidades hay que recurrir a la focalización, que busca identificar con la mayor precisión posible la población objetivo (beneficiarios potenciales) y diseñar el programa o proyecto teniendo en cuenta esas características. Cuanto más exacta sea la identificación del problema (carencia por satisfacer) y de quienes lo padecen (población objetivo), más fácil resulta diseñar medidas diferenciadas y específicas para su solución. Es importante resaltar que la focalización puede ser un criterio de inclusión pero también de exclusión.
La solidaridad: implica una participación en el financiamiento y en el acceso a las protecciones sociales según las capacidades económicas de las personas, asegurando que el acceso al bienestar no dependa exclusivamente de la capacidad de pago de las personas.
La eficiencia: consiste en exigir el buen manejo de los recursos públicos por lo que debe orientar la organización y gestión de los servicios y prestaciones sociales, busca la viabilidad operativa para asegurar los criterios de universalidad y solidaridad, los estándares de calidad, y asimismo la minimización de los costos y la maximización de los resultados.
Equidad: que no es lo mismo igualdad que justicia, según las definiciones utilizadas por Cohen y Franco140
; mientras la justicia es un valor inalcanzable, la equidad es realizable y también viable en un momento histórico determinado, implica ir más allá de la igualdad ante la ley, y tratar de compensar las barreras económicas y sociales que dificultan la realización del potencial individual, por eso la equidad siempre está
139
Cohen, E. y R. Franco (2005), pág. 181.
140
relacionada con la superación de las desigualdades. Consideran fundamental que todos los miembros de la sociedad deben poder acceder a determinadas oportunidades que se consideran imprescindibles para participar plenamente en la sociedad, esto es importante no sólo porque permite a las personas satisfacer sus necesidades básicas, sino también porque contribuye a desarrollar el sentido de pertenencia a la comunidad y fortalece, por lo tanto, la cohesión social.
Para alcanzar la equidad, la propuesta de Ocampo y Uthoff141
consiste en que la política social debe influir en las determinantes estructurales de la distribución del ingreso: educación, empleo, distribución de la riqueza y dependencia demográfica, así como sobre sus dimensiones étnicas y de género. Estos factores son la clave de la transmisión intergeneracional de la desigualdad y la pobreza. Por tanto, romper estos encadenamientos intergeneracionales es la clave de una estrategia social exitosa. Esto debe reflejarse particularmente en políticas hacia la población más pobre.
Transparencia: para que la política social sea tanto un asunto de principios como de prioridades y de gestión, es preciso establecer públicamente los logros deseables y alcanzables.
La transparencia implica tener las reglas e instituciones que funcionen bajo esquemas claros, responsables y equilibrados, que permitan la adecuada rendición de cuentas e informe de los estándares que debe cumplir y los indicadores utilizados para su evaluación. La transparencia, como lo explica la CEPAL142, se relaciona con la necesidad de garantizar la equidad, el control social y las normativas para su aplicación, de manera que se cuente con los instrumentos (leyes), para prevenir y proteger a los usuarios, y tener el arbitraje frente a eventuales conflictos de responsabilidades y el mejoramiento de las condiciones de información (ver cuadro 4).
141
Ocampo J. y A. Uthoff (2002), pág. 85.
142
Cuadro 4. Transparencia en la política social143 Transparencia en la política social
Cuanto más transparente sea la política social, más fácil será conseguir los compromisos sociales, así como obtener y evaluar los resultados que de ella se esperan. Para lograr tal transparencia, es necesario establecer explicita y públicamente, tanto para el corto plazo como para los plazos mayores:
Los objetivos y metas específicos de los programas y de la política social en su conjunto.
Los medios con los que se alcanzarán los objetivos y metas. Esto entraña crear mecanismos de financiación que aseguren su garantía y estabilidad y delimitar los subsidios necesarios para garantizar el cumplimiento de la solidaridad y la sustentabilidad financiera, precisando su origen y destino, para que sea explícita la relación entre el esfuerzo de financiamiento realizado por los afiliados o contribuyentes y las prestaciones o garantías recibidas.
Las relaciones entre los diferentes agentes y sus responsabilidades, y contar con “contratos” explícitos.
Los mecanismos de realización y difusión de evaluaciones, mediante información e indicadores oportunos y regulares sobre recursos, insumos y resultados, y análisis de desempeño de sistemas y organizaciones, en el marco de los objetivos generales o sectoriales, tanto para actividades simples como para resultados complejos, y con una continuidad que permita consolidar los cambios deseados.
El suministro y la difusión regulares de información que brinde elementos para la rendición de cuentas.
143
Participación: además de esas condiciones, la política social debe promover la participación144. Cabe reconocer que existen una serie de propuestas y enfoques alternativos para la superación de la pobreza que han surgido ya sea desde la sociedad civil, o desde las instancias públicas, o desde organismos multilaterales y financieros internacionales, que rescatan la importancia de la participación social en las acciones de superación de la pobreza. Algunos priorizan las acciones de corresponsabilidad individual o familiar, otros de la participación comunitaria o de las nuevas organizaciones de la sociedad civil, otros más de la participación de las autoridades locales o regionales. Finalmente los hay que hablan de la necesidad de un planteamiento de superación de la pobreza desde el ámbito mundial.
El diseño de una política social es un ejercicio de consenso entre los diferentes actores, por lo cual el papel del gobierno, también como gestor, debe ser central para conseguir las condiciones y un entorno para que una política se pueda implementar, por lo tanto sin la participación de todos los involucrados será difícil que la política tenga éxito.
También la descentralización se convierte en un elemento importante para el éxito de la política social. Descentralización entendida como “la asignación de responsabilidades normativas desconcentradas; asignación plural de recursos y posibilidad de recolección local e independiente de los mismos; respeto al fortalecimiento de la gestión local a favor de la equidad, y gestión local apegada a normas consensuadas” (Contreras Suárez, E., 2000:505-506). Para tener éxito, la descentralización requiere de una multiplicidad de condiciones, entre ellas se pueden mencionar, las siguientes145:
- Burocracias locales calificadas
- Una gestión gubernamental y una administración de recursos públicos responsables con respecto a la ciudadanía (accountability)
- La correspondencia entre la descentralización fiscal local y las responsabilidades fiscales locales
144
Valencia Lomelí, E., M. Gendreau y A. Tepichin (2000), pág. 14.
145
- La definición precisa de las competencias formales y las responsabilidades en el proceso de planeación, diseño e instrumentación de políticas públicas entre los diferentes niveles de gobierno
- Asegurar la continuidad en el proceso de desmantelamiento de las estructuras federales (instituciones) y su consolidación en el nivel local
- Anteponer el riesgo de corrupción en el nivel local - Considerar el costo de la fragmentación institucional
- Considerar las diferencias que presentan la opinión pública, el Poder Legislativo y el Judicial en el nivel federal y local, ya que estos actores son cruciales para generar mayor responsabilidad política.
Tanto la necesidad de la participación de la sociedad como la urgencia de promover la descentralización, ponen de manifiesto que la implementación de una política social es un buen camino para plantear también una mejora en el funcionamiento de la Administración pública.
2.2.2.3. La política social y su relación con otras políticas públicas
La política social siempre ha ido en paralelo de la política económica, pero también dentro de la misma política social se reconocen una serie de relaciones que buscan el refuerzo mutuo entre distintos ámbitos, como la salud, educación y alimentación por ejemplo, principalmente en aquellos programas enfocados a la erradicación de la pobreza.
Una política que busque un desarrollo estable, dinámico, integrador y sostenible, tiene que buscar que el crecimiento económico sea capaz de generar empleos productivos y que contemplen acciones de producción y comercialización, para lograr una igualdad de oportunidades en el acceso a las infraestructuras y servicios, además de mejorar las oportunidades laborales y patrimoniales.
Lo que tiene que buscar la política social es la integralidad, esto plantea conflictos entre lo deseable y lo posible, entre objetivos sociales y económicos, entre prioridades temporales, y entre óptimos sociales y eficiencia macroeconómica. Esto hace que la política social sea, en términos de la CEPAL146, un asunto esencial y simultáneamente político y económico, donde
146
además del compromiso prioritario con los sectores más desfavorecidos, la política social apunta al objetivo más amplio de construir sociedades más cohesionadas y equitativas.
Otro de los elementos que contempla la política social es el tema de la ausencia de patrimonio, como causa de la pobreza, ya sea para emprender actividades productivas o bien para contar con un respaldo que otorgue alguna seguridad como es el caso de una vivienda. De hecho, ha surgido una línea de pensamiento que establece que la falta de derechos de propiedad constituye una de las principales causas de la pobreza, y que el otorgamiento de estos derechos es una de las maneras más efectivas de hacer frente al fenómeno. De aquí que las acciones a favor del patrimonio y derechos de propiedad de los pobres son actualmente muy valoradas, y la política social debe de fortalecer las intervenciones que redunden en mayores posibilidades de adquirir un patrimonio, como aquellas de vivienda, ahorro, y crédito.
2.2.2.4. Elementos para el diseño de una política social
Para el diseño de una política social, lo primero es reconocer la cultura y la idiosincrasia de la población a quien va dirigida. A continuación hago una relación de los pasos que sugiero para la construcción de una política de desarrollo social.
Para poder definir los temas prioritarios de una política de desarrollo Iracheta147, habla de dos criterios a tomar en cuenta: a) el criterio de beneficio integral, es decir, cada política y cada proyecto de desarrollo requiere de una evaluación de impactos y de costos y beneficios tanto económicos como sociales, territoriales y ambientales, que permita garantizar que su prioridad es la más alta posible, medida ésta por el mayor número de objetivos que alcanza; b) el criterio de encadenamientos productivos, donde su prioridad derivará del mayor beneficio que generen en la integración sectorial y regional, y en sus mayores impactos positivos en la economía y en la distribución social de sus beneficios.
Otro de los elementos clave en la definición de una política social, es el tipo de atención que se propone utilizar. En las vertientes de la política social se distinguen las acciones “amplias” (para la población en general) y las acciones focalizadas para la superación de la pobreza extrema. El conjunto de las acciones de combate a la pobreza extrema esta dividido en tres líneas estratégicas148
: a) la inversión en las capacidades básicas de las personas o desarrollo
147
Iracheta Cenecorta, A. (1997), págs. 180 y 181.
148
del capital humano, b) el impulso a las oportunidades de empleo e ingresos, y c) la mejora en el entorno físico de las comunidades o desarrollo del capital físico.
Otra manera de distinguir estas vertientes, son como los llama Székely149
, las acciones de beneficio universal y las acciones de beneficio dirigido. Según la encuesta que se realizó en México a principios de esta Administración, los pobres prefieren acciones dirigidas hacia los grupos de menores recursos que las acciones universales que benefician a todos por igual. Uno de los mayores debates sobre las acciones de combate a la pobreza se ha dado sobre si las políticas sociales deben beneficiar a toda la población, o más bien deben dirigirse hacia ciertos grupos poblacionales. El argumento principal a favor del universalismo es que al dar beneficios a todos no se corre el riesgo de excluir a ningún sector de la población. En cambio, las acciones dirigidas se sustentan con el argumento de que, cuando los recursos son escasos es necesario priorizar, y si la prioridad la tienen los pobres, las acciones de política deberán dirigirse hacia ellos primordialmente. De esta forma la mayor crítica del universalismo hacia la direccionalidad es que, al dirigir los recursos hacia grupos específicos, pueden quedar desprotegidos algunos sectores de la población, mientras que aquellos favorables de la direccionalidad sostienen que las políticas universales incurren en un “desperdicio” de recursos, al beneficiar a algunos sectores que no necesariamente lo requieren.
Si hablamos de las acciones de beneficio dirigido, podemos retomar lo que Contreras150 menciona sobre la focalización, que ha sido entendida algunas veces de manera estrecha, lo que afecta negativamente el objetivo de combatir verdaderamente a la pobreza extrema. Para este autor, los objetivos principales de la focalización son tres:
1. Atender con precisión la satisfacción de necesidades de aquellas personas excluidas, cuantitativa y cualitativamente de los satisfactores mínimos o esenciales, ya sea por razones culturales, socioeconómicas o de costos de transacción (transporte, tiempo). Este objetivo se refiere a las carencias por satisfacer.
2. Identificar con precisión a los beneficiarios potenciales. Este objetivo se refiere a la población-objetivo más vulnerable. Para lo cual sugiere el uso de índices socioeconómicos que permiten la jerarquización de dichos ámbitos geográficos, en cuanto a la escasez o abundancia de una canasta básica o la disponibilidad de infraestructura y dotación de servicios colectivos.
149
Székely, M. (2003), pág. 17.
150
3. Diseñar programas para asegurar un alto impacto per cápita en el grupo seleccionado, mediante transferencias monetarias o la entrega de bienes o servicios. Esto implica reconocer la importancia de los factores que afectan a la conformación de los hogares para tomarlos en cuenta en el diseño de las políticas destinadas a las familias pobres.
2.2.3. La política territorial
Sólo cuando una política territorial se ve reflejada en los planes y es asumida como guía de acción, es cuando cumple su cometido de ser instrumentos con capacidad de generar cambios en la vida de la gente en las comunidades. El reto de la política territorial es que, en su diseño y en su aplicación, pueda transformar de manera integral la dinámica social en un ámbito espacial.
La política territorial, Pradilla la considera como una serie de acciones que buscan organizar y transformar las relaciones entre territorio y sociedad, “como una decisión política asumida democráticamente y compartida por la mayoría de los ciudadanos, cuyo objetivo es la satisfacción creciente de las necesidades materiales y sociales de los trabajadores, que privilegia lo colectivo sobre lo individual, lo público sobre lo privado, que se sustenta en un conocimiento objetivo de la realidad y que cuenta con instrumentos de acción adecuados a los objetivos que se plantea.” (Pradilla Cobos, E., 1990: 52)
Uno de los puntos críticos de la política territorial, es la falta de continuidad y el estar supeditada a periodos administrativos, por lo que se convierte en un reto el que la planeación y las políticas con visión a corto, mediano y largo plazo, sean asumidas colectivamente por el conjunto de la sociedad y en especial por el beneficiario, como el elemento estable y de poder, que permita conseguir el éxitos de los planes y de las políticas.
Para entender la política territorial es necesario entender las distintas maneras de ver el territorio. Según Perló (Perló Cohen, M., 2000:290-291), el territorio es la trama de relaciones sociales que se articulan en torno a un espacio físico determinado, se ha vuelto una dimensión que está en constante redefinición, experimentando constantemente nuevas rearticulaciones, rebasando permanentemente las fronteras del Estado-Nación y jugando un nuevo papel dentro del desarrollo. Esto significa que necesita transformarse también la manera de concebir la política territorial para que combine instrumentos y conceptos con mayor capacidad de prevención, con metas realistas en el corto plazo, pero manteniendo una visión de mediano y
largo plazos, sustentada en una verdadera participación política de todos los actores involucrados a partir de acuerdos y compromisos.
Iracheta151
hace una crítica de la política pública territorial, resaltando que el ejercicio de la política pública tradicionalmente se preocupaba por diseñar una razonable argumentación que justificara la asignación de recursos para la localización de inversiones productivas y de infraestructura sobre el territorio, a partir de considerar los grandes objetivos de la economía y la política nacional.
La unidad territorial, como elemento clave de la política territorial, se considera urbana o rural en función de la cantidad de habitantes que vive en ella, pero también existen otros elementos que diferencian el ámbito urbano del rural152
, como son el espacio como espacio de cultura, como lugar de patrones físico-espaciales donde se detectan diferentes tipos de asociación, como espacio de grandes procesos de consumo colectivo, denominadas áreas urbanas y metropolitanas, el espacio como evolución del capitalismo con sus grandes tendencias económicas y culturales, inclusive lo que se denominan ciudades globales.
2.2.3.1. La planeación urbana en la política territorial
“La planeación urbana puede considerarse una etapa de la política urbana en la que se elabora conceptualmente un modelo de ciudad, se definen los principales objetivos de la acción pública y se formula una estrategia para alcanzarlos en términos de acciones, inversión, corresponsabilidad institucional y social y demás instrumentos” (Ziccardi, A., 2003:129). Esta afirmación que hace Ziccardi deja clara la importancia de la planeación urbana en la construcción de las políticas públicas territoriales. Para la autora, la planeación se convierte en el primer momento del proceso de elaboración de una política, del que dependerá la implementación de las acciones en el territorio y el impacto en la sociedad.
De aquí la importancia de conceptualizar a la planeación como un instrumento de política en el campo de las decisiones gubernamentales. Un instrumento que, respetando la normativa e incluyendo a la sociedad, aporta técnicas para la formulación y el desarrollo de planes y programas que sirven para organizar el territorio.
151
Iracheta Cenecorta, A. (1997), pág. 41.
152
Iracheta153
utiliza una definición de la planeación urbana que la vincula también al ámbito político, destacando la intervención de las acciones en cuestiones sociales y por lo tanto con un alto contenido político, concluyendo que el proceso de planeación es un proceso