General Discussion

La posición de la confianza mutua en el marco teórico de los principios generales del derecho en su formulación en el campo del derecho de la Unión Europea resulta todavía más compleja que en el caso del principio de reconocimiento mutuo. Retomando la definición de los mismos planteada por Tridimas,280 es posible observar como la

276 _{Comisión Europea, COM(2014) 144 final, de 11 de marzo de 2014, La agenda de justicia de la UE para} 2020 – Reforzar la confianza, la movilidad y el crecimiento en la Unión.

277

Atienza y Ruiz Manero, «Sobre principios y reglas.», op.cit. nota 178.

278 _{P. Cràmer, «Reflections on the roles of mutual trust in EU law», en 50 years of the European Treaties.} Looking back and thinking forward, ed. M. Dougan y S. Currie (Oxford: Hart Publishing, 2009), 43-61. 279

Atienza y Ruiz Manero, «Sobre principios y reglas»,op.cit. nota 178: 104.

confianza mutua no cumpliría de manera directa ninguna de las tres características de los principios. En primer lugar, aunque sí se trata de un elemento de derecho público, no hace referencia a las relaciones entre los individuos y las autoridades públicas, ni nacionales ni comunitarias, sino que hace referencia directa a las relaciones que han de establecerse entre autoridades de los distintos Estados miembros. En segundo lugar, tampoco parece que la confianza mutua haya sido extraída por el TJUE de los ordenamientos nacionales y adaptada a las necesidades y características del ordenamiento supranacional de la Unión Europea. A nivel nacional los sistemas de justicia, en lo que se refiere a las relaciones entre autoridades judiciales internas, no precisan incorporar un principio equivalente al de confianza mutua para asegurar el buen funcionamiento de la justicia en aquellos casos que requieren de la colaboración entre diferentes autoridades, y ello fundamentalmente por dos motivos: i) dichas autoridades se encuentran sometidas al mismo ordenamiento jurídico, tanto material como procesal; y ii) los mecanismos de control de la aplicación del ordenamiento jurídico por parte de dichas autoridades son comunes a todas ellas. Una residual relación con los ordenamientos nacionales podría verse en el sentido de que, en cierto modo, el reconocimiento mutuo puede interpretarse, aunque sin negar que de manera forzada, como una adaptación del principio de reciprocidad281

a las “características y necesidades especiales” del ordenamiento europeo de las que habla Tridimas. En este sentido la generalización del principio de confianza mutua supone de alguna manera la presunción de que, en el caso de la relaciones entre Estados miembros, dicha reciprocidad se da por existente. De este modo la “confianza mutua” podría considerarse como una adaptación al ordenamiento europeo del la “cortesía recíproca” que había caracterizado el sistema internacional de cooperación. De algún modo el principio de confianza mutua puede verse también como un mecanismo con el que se pretende “forzar” que las autoridades de un Estado actúen como si las de otros Estados europeos estuviesen integradas en su propio sistema jurídico.

Por último Tridimas considera que los principios generales del derecho son preexisten a la ley y esta hace referencia a ellos solo como positivización de los mismos. Aunque sí es cierto que de alguna manera la confianza mutua entre Estados miembros es presupuesta y presentada como precondición para el funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo también es importante observar que, para las instituciones de la

Unión Europea, las referencias positivas a la misma no parecen ser expresión de una idea preexistente, sino creación propia. En este sentido puede verse como, a pesar de que la confianza mutua aparece categorizada como elemento clave desde el principio del desarrollo del ámbito europeo de justicia, la Agenda de Justicia de la Unión Europea para 2020 considera que “Aunque la UE ha sentado las bases para el fomento de la confianza mutua, esta debe reforzarse”.282 La confianza mutua es, por lo tanto, una creación propia de la UE que se ha encargado de fomentarla y reforzarla y no un principio preexistente que los Tratados hayan recogido de forma expresa. Así, puede concluirse que la confianza mutua no obtendría para Tridimas la consideración de principio general del derecho del ordenamiento de la Unión Europea.

El intento de encajar la confianza mutua en las clasificaciones de principios generales del derecho analizadas con anterioridad en este mismo capítulo, tales como las aportadas por Verhoeven283

o Papadopoulou,284

arroja un resultado diferente y de mayor complejidad. Un análisis inicial parecería llevar hacia la consideración de la confianza mutua, al igual que ocurría en el caso del principio de reconocimiento mutuo, como un principio estructural del derecho de la Unión Europea. Es decir un principio que se deriva de la propia naturaleza y de las características específicas del ordenamiento jurídico del que emana, un instrumento al que, en definitiva, se hace recurso con el fin de garantizar el buen funcionamiento de dicho sistema. Efectivamente en una primera aproximación la confianza mutua encajaría a la perfección en esta definición. Es un concepto que, como se explicaba en el párrafo anterior, no resulta necesario en sistemas nacionales sino que aparece como consecuencia directa de la existencia de una organización supranacional y de la búsqueda de la eficacia del objetivo de crear un espacio común, bien sea a nivel de mercado, bien a nivel de ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos. Es por lo tanto un principio al que se hace referencia cuando las instituciones propias del ordenamiento jurídico al que pertenece, en este caso el de la Unión Europea, se encuentran con la necesidad de garantizar el funcionamiento correcto de dicho ordenamiento. Una idea que puede verse en el uso de este principio de confianza mutua como punto de partida de textos legislativos como la Decisión marco que crea el exhorto europeo de obtención de

282 _{Comisión Europea, COM(2014) 144 Final, op.cit. nota 276.} 283

Verhoeven, Droit International Public, op.cit. nota 283.

pruebas en materia penal285

o, en el caso de la cooperación en el ámbito civil y mercantil, el título ejecutivo europeo.286

A pesar de que la confianza recíproca puede por tanto configurarse como un principio estructural del derecho de la Unión en materia de integración de mercados o en relación al espacio europeo de justicia, algunos autores consideran que la tiene un papel mucho más amplio y profundo en el contexto de la Unión Europea, un papel que se aproximaría más al concepto de principio axiológico que al de principio o regla estructural en la definición de Papadopoulou. Para esta autora los principios axiológicos son aquellos que tienen un carácter tan fundamental que el juez no necesita vincularlos a un origen específico cada vez que los emplea.287 Ejemplos de este tipo de principios serían la seguridad jurídica o el respeto de los derechos de defensa. En esta línea de situar la confianza mutua como un principio axiológico del ordenamiento jurídico esta se presentaría como un elemento dotado de un carácter semi-constitucional. Así lo argumenta Cràmer288

para quien la confianza no es simplemente una base para el funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo, sino que tiene distintos roles en el contexto del ordenamiento jurídico europeo, entre ellos se situarían la confianza constitucional entre Estados miembros y la confianza constitucional entre los Estados miembros y las instituciones comunes, principios esenciales tanto para el derecho europeo como para la propia Unión Europea. Estos principios se derivarían a su vez de la retención de soberanía de modo que:

“The Member States’ retention of constitutional sovereignty may be seen as a fundamental principle for the structure of the European Union. From this principle follows a duty of mutual constitutional respect between the Member States and the Common institutions as well as between the Member States themselves”.289

La idea detrás de esta afirmación del valor constitucional de la confianza entre Estados miembros es la de que la existencia, entre estos, de confianza en que todos comparten una serie de valores, democráticos y de protección de los derechos fundamentales, es la idea que sostiene todo el sistema institucional y jurídico de la Unión Europea. Para Cràmer un ejemplo de ello es la aplicación de la votación por mayoría cualificada y no por unanimidad en el Consejo, o la aceptación por parte de los

285 _{Consejo de la Unión Europea, Decisión Marco 2008/978/JAI, op.cit. nota 133: considerando 8.} 286

Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, Reglamento (CE) nº 805/2004, op.cit. nota 103, párrafo 18.

287 _{Papadopoulou, Principes Gènèraux du Droit et Droit Communautaire, op.cit. nota 193: 8.} 288

Cràmer, «Reflections on the roles of mutual trust in EU law.», op.cit. nota 278.

Estados de la supremacía de la ley europea en el ordenamiento jurídico nacional, ninguna de estas cuestiones sería posible sin ese binomio respecto-confianza en la relaciones entre los distintos Estados.

II.2.4. La confianza mutua como principio constitucional de derecho de la Unión