General Financial Transactions
4.8 Payment – General
4.8.1 General Payment Procedures
La aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), constituye un hito en la legislación del empleo público en nuestro ordenamiento y, en principio, viene a cumplir el mandato
330Vid. LÓPEZ GÓMEZ, José Manuel, La relación laboral especial de empleo público.
Estudio sobre su régimen jurídico tras el Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi,
constitucional que prevé que «la ley regulará el estatuto de los funcionarios
públicos» (art.103). El EBEP consagra como su objetivo principal el «establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación». Así como «determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas» (art.1.1 y 2).
A pesar de estas consideraciones iniciales, el objetivo del EBEP no es abarcar la regulación integra del estatuto de los funcionarios públicos, sino únicamente establecer la legislación básica de su régimen jurídico. Y es que el artículo 103.3 de la CE no es una norma de atribución de competencias, por lo que dicho Estatuto lo deberá establecer quien ostente competencia para ello. Y, a tal efecto, el artículo 149.1.18 atribuye al Estado la aprobación de la legislación básica del régimen jurídico de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas (SSTC 57/1982, de 27 de julio; 85/1985, de 10 de julio; 235/1991, de 12 de diciembre y 385/1993, de 23 de diciembre), que sería la función asumida por el EBEP, dejando a las Comunidades Autónomas la competencia para dictar sus propia legislación de Función Pública (art. 149.1.18 CE) 331.
En suma, se puede afirmar que desde esta perspectiva del artículo 103.3 de la Constitución, el EBEP no es más que una parte de ese estatuto de la función pública, que se completará con la normativa de desarrollo dictada por las Comunidades Autónomas, respecto de sus funcionarios, y con la normativa estatal, en lo relativo a los funcionarios propios de la Administración General del Estado (AGE)332.
331Sin embargo, hay autores que consideran que, a la vista de la jurisprudencia
constitucional, la articulación de la competencia estatal con las correspondientes competencias autonómicas para el desarrollo normativo de dicha legislación básica dista de ser una cuestión resuelta (SSTC 207/1999, de 11 de noviembre y 37/2002, de 14 de febrero). Vid. MARINA JALVO, Belén, «Consideraciones sobre el informe para el Estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público», Justicia Administrativa, nº29, 2005, pg.9.
332Vid. FUENTETAJA PASTOR, Jesús Ángel, «El Estatuto Básico del Empleado
Además de la legislación básica de funcionarios, el EBEP ha ampliado su ámbito de aplicación, en ciertas materias al personal laboral, completando, de esta manera, el régimen jurídico del personal contratado al servicio de las Administraciones Públicas. El EBEP define a este personal como el «que en
virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación prevista en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas» (art.11). De esta manera, se
reconoce expresamente la posibilidad de que la Administración acuda al régimen laboral para contratar la realización de servicios en su seno, al tiempo que se codifican algunas peculiaridades y modulaciones, que la jurisprudencia había realizado con anterioridad a su entrada en vigor, ante la imposibilidad de aplicar la legislación laboral sin matices a las relaciones laborales en las Administraciones Públicas.
El EBEP enfatiza, ya en su exposición de motivos, la distinción entre el personal laboral y funcionario, considerando que la laboralización de las Administraciones Públicas es la forma más adecuada para implantar modos de gestión menos rígidos y más próximos a la empresa privada. En concreto declara que «la flexibilidad que el régimen laboral introduce en el empleo público y su
mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración»333.
Aún así, el EBEP reconoce expresamente la preferencia por el régimen funcionarial (art.2 y 9). De esta manera, el legislador se decanta por el sentir de la doctrina constitucional sobre el contenido y alcance del artículo 103 de la Constitución, que aboga por un régimen estatutario en el empleo público (STC 99/1987, de 11 de junio). La opción estatutaria del EBEP también está más en sintonía, como antes se vio, con la jurisprudencia del TJUE334, que dio
333Vid. LORENZO DE MEMBIELA, Juan B., «Aproximación crítica al nuevo Estatuto
Básico del Empleado Público», Actualidad Administrativa, nº16, 2007, pg.1945.
334Vid. SSTJUE de 12 de febrero de 1974, Sotgiu vs Bundespos; STJUE de 17 de
diciembre de 1980, Comisión vs Reino de Bélgica; STJUE de 3 de junio de 1986, Comisión vs
preferencia a los sistemas de empleo público en el que primara el modelo funcionarial (vid. Cap.II.6).
La inclusión del personal laboral en el ámbito de aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público era necesaria, ya que con independencia de la naturaleza del vinculo –funcionarial o laboral-, el empleo público presenta diferencias sustanciales con el empleo privado que necesitan una regulación especifica335. Las diferencias respecto a las relaciones laborales en el empleo privado son debidas, por un lado, a las especialidades de la Administración como empleadora, que no es equiparable a un empresario privado y, por otro lado, a la actividad desarrollada por los empleados públicos, que tampoco es intercambiable con los trabajadores del sector privado, ya que la actividad profesional de aquellos debe estar dirigida al interés general336. Por ello, uno de los principales objetivos perseguidos por el EBEP es el de establecer un marco normativo básico o común que «sintetice aquello que diferencia a quienes
trabajan en el sector público administrativo, sea cual sea su relación contractual, de quienes lo hacen en el sector privado»337.
Por esta razón, otra de las funciones principales del EBEP es la de codificar y desarrollar los principios constitucionales relativos al empleo público. A juicio de la Comisión para el estudio y preparación del EBEP su codificación es esencial para la realización de los objetivos perseguidos por la reforma del empleo público, entre los que se enmarcaba contribuir a una buena Administración338.
335Vid. TOLIVAR ALAS, Leopoldo, «El personal de la Administración Local y el
nuevo marco regulador de la función pública», Revista de estudios de la Administración Local y
Autonómica, nº 308, pg.22.
336Vid. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, «Objeto y ámbito de aplicación», en VV.AA.,
Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, SÁNCHEZ MORÓN, Miguel
(Dir.), Lex Nova, Valladolid, pg.45-47.
337Vid. la Exposición de motivos de la norma y RAMOS MORAGUES, Francisco,
«Ámbito de aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público», Actualidad Laboral, nº2, 2009, pg.161.
338Vid. Informe para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público,
No obstante, la concreción de este régimen común presenta dificultades, debido a la diferente habilitación competencial establecida para uno y otro colectivo por el texto constitucional. En efecto, como se ha dicho, la regulación del régimen jurídico de los funcionarios públicos es una competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, siendo competencia del primero la legislación de función pública de carácter básico para todos los funcionarios, y de las Comunidades autónomas el desarrollo del régimen aplicable a sus propios funcionarios (art.149.1.18 CE). Sin embargo, en lo que se refiere a la regulación del régimen del personal laboral es una competencia exclusiva del Estado, conforme a las previsiones del artículo 149.1.7 de la Constitución. Por tanto, para aquellas materias que no se encuentren reguladas de manera expresa en el EBEP, se acudirá a la legislación laboral ordinaria, sin posibilidad de que exista una regulación por parte de la Comunidad Autónoma.
Para algunos autores, una de las características del EBEP es un carácter abierto, ya que más allá de su naturaleza básica, también contiene disposiciones en materia laboral y numerosas referencias a las facultades de las Administraciones públicas. De tal modo, que del estudio EBEP, se desprende que las relaciones entre normas estatales, autonómicas y negociadas se inserta en un modelo no unívoco, complejo y heterogéneo339.
En este sentido, hay autores que consideran que una de las principales aportaciones del EBEP ha sido precisamente la de dar cobertura legal a las relaciones laborales en el ámbito de la Administración Pública, ya que a pesar de que su existencia estaba sobradamente consolidada, carecían de una reconocimiento legal340. En efecto, hasta la aprobación del EBEP, la legislación
339Vid. PALOMAR OLMEDA, Alberto «Artículo 6. Leyes de Función Pública», en
VV.AA., PALOMAR OLMEDA, Alberto, SEMPERE NAVARRO, Antonio V. (Dir.),
Comentarios a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público,
Aranzadi, Navarra, 2008, pg. 61; LINDE PANIAGUA, Enrique, «Notas sobre la naturaleza, el ámbito y el desarrollo del EBEP», en VV.AA., El Estatuto Básico del Empleado Público y su
desarrollo legislativo, Universidad de Zaragoza, 2007, pg. 21.
340Vid. CANTERO MARTÍNEZ, Josefa, «Criterios para la clasificación del empleado
público: ¿Funcionario o laboral?», Revista Vasca de Gestión de Persona y Organizaciones
general de la función pública se limitaba a reconocer la posibilidad de contratación del personal contratado «de acuerdo con la legislación laboral» (art.7 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado) y a determinar qué funciones o puestos podían ser desempeñados en ellas por este personal [art.15.1 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública (LMRFP)].
Sin embargo, en la actualidad, el Estatuto Básico del Empleado Público combina en su regulación de la función pública previsiones para el personal contratado. A estos efectos, el EBEP se estructura en ocho Títulos, dedicándose el Título I al «objeto y ámbito de aplicación»341, el Título II a las «Clases de
personal al servicio de las Administraciones Públicas», el Título III a los
«Derechos y Deberes. Código de Conducta de los empleados públicos», el Título IV a la «Adquisición y perdida de la relación de servicios», el Título V a la «Ordenación de la actividad profesional», el Título VI a las «Situaciones
Administrativas», el Título VII al «Régimen disciplinario» y el Título VIII a la
«Cooperación entre las Administraciones Públicas».
El EBEP cobra una especial relevancia respecto de la regulación de la relación laboral en las materias incluidas en el Título III, relativas a los «Derecho y deberes» de los empleados públicos, ya que relaciona los derechos individuales de todos los empleados públicos (art.14), así como los ejercidos colectivamente (art.15). Además, introduce la evaluación de desempeño (art.20), como instrumento dirigido a valorar la actividad profesional, pudiendo vincularse a efectos de promoción profesional (vid. Cap. V.3).
Por otro lado, este Título también codifica el «principio de legalidad
presupuestaria» para el personal laboral, al prever que «el incremento de la
341Vid. CANTERO MARTÍNEZ, Josefa, «Capítulo I. Ámbito de aplicación y clases de
personal al servicio de la Administración Pública», en VV.AA., ORTEGA ÁLVAREZ, Luis (Dir.), Estatuto Básico del Empleado Público, La Ley, Madrid, 2007, pg. 74-75.
masa salarial del personal laboral, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos» (art.21.1).
Añadiendo, además, que «no podrán acordarse incrementos retributivos que
globalmente supongan un incremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el personal» (art.21.2).
Dentro del Título III es de especial relevancia el Capítulo VI, denominado «Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta» (art.52- 54), que codifica el elenco de los deberes jurídicos exigible a todos los empleados públicos en la prestación de servicios. En este sentido, la exposición de motivos del EBEP alude a la necesaria incorporación de «una regulación
general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituyen un auténtico código de conducta», con una «finalidad pedagógica y orientadora» pero, también
actuando como un «límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener
consecuencias disciplinarias» (vid. Cap. VI.2)342.
El Título IV «Adquisición y pérdida de la relación de servicios» también tiene importancia en la configuración de la relación laboral, ya que prevé de manera expresa para el acceso de todos los empleados públicos –ya sean funcionarios o laborales- la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad en el acceso y en la promoción (art. 55). La necesidad de respetar, en todo caso, estos principios denota una característica esencial de nuestro modelo de empleo público, como es la profesionalidad de los
342Vid. CASTILLO BLANCO, Federico A., «Los deberes de los funcionarios
públicos», en VV.AA., Comentarios a la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (Dir.), Lex Nova, Valladolid, pg. 366-367.; SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, «Consideraciones generales sobre el Estatuto Básico del Empleado Público», Justicia
Administrativa, nº36, 2007, pg. 18 y SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, «Consideraciones generales
sobre el Estatuto Básico del Empleado Público», en VV.AA., El Estatuto Básico del Empleado
Público y su desarrollo legislativo, Universidad de Zaragoza, 2007, pg.34-35.
empleados, en aplicación de la cual solo se admiten nombramientos por razones de confianza política en casos tasados y excepcionales (art.12 EBEP) 343.
Además, se consagra un principio fundamental para la consecución de una buena Administración, como es el «principio de trasparencia
administrativa». La trasparencia administrativa, o en la gestión administrativa,
puede definirse como la posibilidad de que los ciudadanos consigan acceder a cualquier tipo de información generada por las entidades públicas en el desarrollo de sus funciones344.
En concreto, el artículo 55.2 del EBEP establece la publicidad de la convocatoria y sus bases; la transparencia del procedimiento; la imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección; la independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección; la adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar, y la agilidad, sin perjuicio de la objetividad en los procesos de selección.
Por tanto, como se puede observar, la trasparencia vinculada al proceso selectivo afecta a todas las fases del procedimiento, de tal modo que los criterios que se utilicen para la selección, incluso sino están pautados o baremados, deben de ser claros y conocidos. De igual modo, el proceso de designación de los miembros de órgano calificados debe ser diáfano. A su vez, debe garantizarse el conocimiento de los actos de tramite por los interesados, así como estar estos suficientemente motivados, sin perjuicio del carácter reservado de las
343Vid. PÉREZ GÓMEZ, José María, «Título IV. Adquisición y pérdida de la relación
de servicio. Capítulo I. Acceso al empleo público y adquisición de la relación de servicio», en VV.AA., PALOMAR OLMEDA, Alberto, y SEMPERE NAVARRO, Antonio V. (Dir.),
Comentarios a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público,
Aranzadi, Navarra, 2008, pg. 491 y ARIAS MARTÍNEZ, María Antonia, «EBEP: ¿modernización o continuidad en la regulación de los procesos de selección de los empleados públicos?», Dereito. Revista Xurídica da Universidad de Santiago de Compostela, Monográfico: Estudios sobre la modernización administrativa, 2011, pg.206-207.
344Vid. GIMÉNEZ-CHORNET, Vicente, «Acceso de los ciudadanos a los documentos
como transparencia de la gestión pública», El profesional de la información, v. 21, nº 5, 2012, pg. 505
deliberaciones internas. Por último, la revisión de las pruebas realizadas debe ser facilitada a los concurrentes a las mismas345.
La publicidad de la convocatoria y de sus bases es una de las garantías esenciales con que cuentan los participantes para controlar la actuación de la Administración, ya que si bien esta goza de amplia discrecionalidad en la elección del procedimiento selectivo y en la configuración y diseño de las exigencias generales en su desarrollo no deja de estar sujeta a las reglas previamente establecidas y susceptibles de conocimiento por todos los ciudadanos346.
Respecto de la «Ordenación de la actividad profesional» regulada en el Título V hay que tener en cuenta el papel desempeñado por la «Oferta de
Empleo Público» (art. 70 vid. Cap. V.4) y por la «Relación de Puestos de Trabajo» (art. 74), que pueden condicionar la validez de los contratos de trabajo
de carácter fijo (vid. Cap. I.5 y Cap. V.2).
Por último, ha que señalar que el Título VII «Régimen disciplinario» se aplica íntegramente al personal laboral, desplazando de este modo la regulación del Estatuto de los Trabajadores (vid. Cap. VII.5). Además, se introduce una clausula relativa a los despidos disciplinarios del personal fijo que sean declarados improcedentes que, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, obliga a la readmisión de aquellos (art.96.2) (vid. Cap. VI.5).
4. Las leyes «laborales» comunes: libertad sindical y prevención de riesgos