Desde el punto de vista normativo, las zonas de reserva campesina son definidas por el artículo 80 de la Ley 160 de 1994, en la que se establece que son:
“las áreas geográficas seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales. En los reglamentos respectivos se indicarán las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares, el número de éstas que podrá darse o tenerse en propiedad, los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos.
En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción.
Zonas de Reserva Campesina que se establezcan, el Instituto procederá a adquirir mediante el procedimiento señalado en el Capítulo VI de esta Ley o por expropiación, las superficies que excedan los límites permitidos”87. Aunando a lo anterior, el Acuerdo 024 de 1996 de la Junta Directiva del extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria88 (INCORA) fija los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina avanzando en la delimitación de los objetivos, las excepciones, los procesos administrativos para el trámite de constitución de las zonas, los procesos de adquisición de tierras, los criterios sociales y económicos de elegibilidad y los planes de desarrollo sostenible entre otros.
De igual manera el Decreto 1777 de 199689
puntualiza el objeto de estas zonas, las cuales pretenden “(…) fomentar y estabilizar la economía campesina superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas”, obsérvese con suma atención el propósito principal de las zonas de reserva como condición de paz, es decir, se trata de una política postconflicto en medio del conflicto, atendiendo las consideraciones antes vista como fue el tema de la inequidad en el campo, buscando reequilibrar las brechas de pobreza implementado justicia social bajo la concepción filosófica de ésta figura.
Una condición mucho más técnica, es la que trae consigo el artículo 1 del Decreto en mención, al establecer que los objetivos de las ZRC están relacionados con el control de la frontera agropecuaria, la corrección de los fenómenos de concentración de la propiedad, la creación de condiciones para el desarrollo sostenible de la economía campesina, el acceso por parte de los colonos y 87 Artículo 80, Ley 160 de 1994
88 En el año 2000 el INCORA fue liquidado, y en su reemplazo se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER
89 Decreto 1777 de 1996 por medio del cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a las zonas de reserva campesina
campesinos a tierras baldías, la ejecución de políticas de desarrollo rural, el fortalecimiento de los espacios de concertación social y política entre el Estado y las comunidades rurales90.
De igual manera, dichas ZRC serán factibles en aquellas áreas previstas como “zonas de colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son zonas de reserva campesina”91
. Es importante aclarar, que esta definición, que limitaba la constitución de ZRC a tierras baldías y de colonización fue modificada por el Artículo 1° del Decreto 1777 que incluye en el ámbito de aplicación de esta figura jurídica “las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales”, de igual manera, esta normatividad abre la posibilidad de que estas zonas sean establecidas en las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales así como también permite que sean sustraídas áreas de Reserva forestal Protectora para la constitución de las mismas.
Finalmente, el Acuerdo 024 de 1996 demarca unas excepciones para la constitución de las zonas siendo estas: a) áreas comprendidas en dentro del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales, b) territorios indígenas, c) comunidades negras, d) Zonas de Desarrollo Empresarial y e) aquellas reservadas por el INCORA u otras entidades públicas para otros fines.
El artículo 79 de la Ley 160 de 1994 establece pautas de acción institucional, en las cuales se fundamenta la política del Estado frente a la colonización y las tierras baldías, estableciéndose que estas deben estar sujetas a las políticas de los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
También define que estas acciones están orientadas a regular el acceso a la propiedad rural fomentando la pequeña propiedad campesina y evitando así la descomposición de la economía campesina del colono. En este mismo artículo también se afirma que tendrá en cuenta “las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción”92. En el Decreto 1777 de 2006 la acción institucional se compromete a ejecutarse con condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población campesina en materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales.
Por otra parte, la Ley 160 de 1994 establece como requisito para la implementación de las ZRC que sobre las mismas deberá formularse y ejecutarse planes de desarrollo en los cuales es de obligatoria participación –valga la redundancia- la participación de los alcaldes de los municipios comprometidos y de las organizaciones representativas de los intereses de los colonos. Este mismo artículo determina que en la reglamentación de la figura se incluirán las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales bajo el criterio de desarrollo sostenible.
Por su parte, el Decreto 1777 en el artículo 4 compromete al Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, así como, el Fondo Nacional de Regalías, Fondo Nacional Ambiental, el Fondo Ambiental de la Amazonia y los Planes y Programas Especiales del Gobierno Nacional con la inversión social rural definidos en los planes de desarrollo de las zonas. A este respecto, determina que las
comunidades campesinas intervendrán a través de las instancias de planificación y decisión regionales contempladas en la Ley 160 de 1994 y abre la posibilidad de que sean creadas otras instancias para el cumplimiento de este propósito. Reitera que los proyectos de financiación y cofinanciación que se formulen para las Zonas de Reserva Campesina tendrán que tener en cuenta estos planes de desarrollo y considerar las características agroecológicas y socioeconómicas regionales93
. Es curioso observar, y esto nos permite ir vislumbrando una gran conclusión de nuestro estudio, que se retomará nuevamente al final de la investigación, pues las zonas de reserva campesina, se constituyen en territorios focalizados, en las cuales la intervención del Estado debe ser directa y específica para atender sus necesidades, lo cual sin lugar a dudas se traslapa con la política nacional de desarrollo rural, que apunta a los mismos objetivos, así como la política nacional de consolidación y reconstrucción territorial que pretende llevar de manera articulada la presencia estatal a territorios focalizados por la política, es decir, la ventaja de las ZRC obedece a que si se logran conformar, podrán exigir atención preferencial de intervención conjunta y coordinada del Estado en dicho territorio, privilegiando la oferta estatal en estas zonas que sobre los demás territorios. Lo anterior adquiere relevancia significativa en un escenario postconflicto, pues pretende establecer zonas en las cuales la atención del estado deberá ser prioritaria y focalizada, es decir subsume las políticas de desarrollo rural y consolidación, incluso podría afirmarse, que estas políticas no serían necesarias al interior de una zona de reserva campesina, pues la misma figura y su naturaleza demanda la atención prioritaria y eficaz de los gobiernos tanto nacional como local.
3.3. CONTEXTO JURISPRUDENCIAL DE LAS ZONAS DE RESERVA