Transjordania, desde el punto de vista legal, todavía fue bajo el Mandato Británico de Palestina. En 1922, el Consejo de la Liga de Naciones reconoció a Transjordania como un Estado bajo la supervisión de Gran Bretaña; con lo cual, el Emirato no fue legalmente reconocido como un Estado independiente. Con respecto a la división administrativa, el Emirato siguió siendo administrado a base de la Ley Otomana de Provincias hasta 1927 (Musa, 1990: 297-298). En 1922, Después de 1927, el Emirato fue dividido en cuatro provincias (alwiya): Ajloun en el norte cuyo centro fue Irbid; Balqa en el centro cuyo centro fue Salt; Karak en el sur cuyo centro fue Karak y Maan en el sur cuyo centro fue Maan. Amman y las comunidades circasianas formaron una unidad separada conocida como la capital de la gobernación (muhafazza al asmeh). Cada una de las provincias (alwiya) fue gobernada por un comisionado de distrito o administrador (mutasarrif) y un consejo administrativo compuesto por seis miembros (Shwadran, 1959: 161).
El primer gobierno fue formado el 11 de abril de 1921, liderado por un jefe de asesores (Rasheed Tlee), y fue compuesto por un Consejo Consultivo compuesto de un delegado de las tribus, asesor del delegado de las tribus, consultor de asuntos interiores, consultor de justicia, salud e información, asesor de seguridad, juez supremo y asesor financiero (Musa, 1990: 116). Debida a la historia de Transjordania y su población limitada, pocos funcionarios fueron disponibles para asumir puestos en la administración. Por esto, el gobierno dependió a unos empleados públicos con más experiencia en el trabajo público (expertos extranjeros) de los países árabes vecinos (funcionarios palestinos, libaneses, sirios, egipcios y de Hijaz) (Shwadran, 1959: 186-187). Según un informe del Gobierno Británico para la Liga de las Naciones del año 1936 (Informe del Gobierno Británico cit. en Robins, 2004: 33), casi 32% de los funcionarios en el gobierno transjordano fueron extranjeros (Musa, 1990: 116-117). Esta dependencia a la experiencia y los servicios prestados por los expertos de los países vecinos indica, según Musa (Musa, 1990: 116-117) que todavía no existió en el Emirato una identidad nacional separada y distinguida de la identidad árabe. Sin embargo, como se señalará más adelante, la ocupación de estos puestos por funcionarios extranjeros fomentó el rechazo popular contra estos funcionarios y el surgimiento del nacionalismo jordano, que en su turno tuvo un impacto sobre el mapa político y en las ideologías de los partidos políticos transjordanos.
En relación con la autoridad legislativa, un Consejo de Shura (consejo consultivo) fue formado en 1923 (Boletín Oficial nº5, página 3, publicado en junio de 1923) que fue responsable de emitir decisiones y leyes relacionadas con los empleados públicos al lado de promulgar leyes y reglamentos y estudiar las decisiones de los consejos administrativos. Este Consejo siguió funcionando hasta 1927 (Al Goraneh, 2010).
El éxito del Emir en centralizar la administración, establecer un sistema de gobierno, y mantener una cierta estabilidad interna resultó en la conclusión en 1923 de un Tratado entre el Emirato y Gran Bretaña. El Tratado estipuló que Gran Bretaña reconoce el gobierno local en el Emirato como uno independiente del gobierno en Palestina (bajo el Mandato Británico en Palestina), aunque se quedó bajo la supervisión del Alto Comisionado del Mandato Británico de Palestina (P. J. Vatikiotis cit. por Bani Hassan 1989: 62). El Emirato entonces fue reconocido por Gran Bretaña como una entidad separada de Palestina y con un gobierno autónomo liderado por el Emir Abdullah.
Bani Hassan (Bani Hassan: 1989: 63) explica que la fase entre 1921-1928 fue dedicada a fortalecer los elementos principales del nuevo Emirato, donde el Emir centralizó el poder bajo su control, estableció un ejército fuerte para fortalecer su gobierno y acercó a los ciudadanos, especialmente los tribus, para que acepten el establecimiento de un nuevo Emirato con una administración central. Sin embargo, el Emir encontró resistencia por parte de la población, particularmente de las tribus que consideraron que este nuevo gobierno limitó su control y poder tradicional (Bani Hassan, 1989: 64). Esta resistencia contra la administración central del Emir desde el principio se manifestó en cinco revoluciones tribales principales entre 1921 y 192314. Las revoluciones fueron basadas a demandas de participación en el proceso político, asunción de puestos administrativos, el establecimiento de un consejo legislativo, y reducción de impuestos. Estos trastornos formaron un problema permanente en la primera fase del Emirato porque las tribus consideraron que cualquier gobierno central limitaría su poder y significaba una terminación de su comunidad beduina; los beduinos sintieron amenazados porque no estaban acostumbrados a tener una administración civil y central, siendo que vivieron liberalmente en el desierto. Para ellos, la imposición de un gobierno central plantó un desafío para sus actividades.
14 De las revoluciones de los tribus son la revolución de Qura, que empezó en mayo de 1921 cuando el gobierno mandó sus agentes para recoger los impuestos de los pueblos de al Qura. La revolución fue controlada por la intervención de la gendarmería y el control ejercido por el gobierno británico para restaurar el orden (Abu Ghneme, 1998: 27). Otra revolución llevó a cabo en 1921 por las tribus de Idwan que exigieron que sean excluidos de los impuestos, que se alivien las limitaciones de su participación en los puestos oficiales, y que sean permitidos en participar en los procesos políticos, proponiendo la formación de un consejo legislativo en el Emirato. Las tribus de Idwan repitieron sus ataques en septiembre de 1923 pero fueron detenidos y expulsados. Al lado de estas revoluciones principales, hubo unas iniciativas de rebeldía en febrero de 1926 en los pueblos de Wadi Musa sobre el tema de impuestos (Abu Ghneme, 1998: 29).
La colaboración entre el Emir y Gran Bretaña en controlar las revoluciones y la promulgación de la Ley de Supervisar los Beduinos en 1929 (y 1936) resultaron en parar las incursiones y revoluciones (Bani Hassan, 1989: 65-67). Gracias a la protección y guía británica y el apoyo financiero y militar para el Emir, al final de 1931, Transjordania estaba estabilizándose y las tribus fueron contenidos (Shwadran, 1959: 181).
2.4 El Tratado de 1928
Cinco años después de que Transjordania y Gran Bretaña acordaron sobre el Tratado entre ellos, el Emirato y Gran Bretaña firmaron el Tratado el 29 de febrero de 1928 que reconoció formalmente la independencia del gobierno en Transjordania (Agreement between His Majesty and the Amir of Trans- Jordan). El Tratado condicionó el reconocimiento de la independencia del gobierno al establecimiento de un gobierno constitucional, donde los poderes legislativas y de administración del Mandato Británico fueron transferidos al Emir a base de una Ley Orgánica (Art.2 del Tratado). Abu Ghneme (Abu Ghneme, 1998:36) explica que el Tratado fue concluido cinco años después de su formulación porque las condiciones en el Emirato fueron ya adecuados desde el punto de vista británica, sea por liquidar el principal partido político de oposición (como se explica más adelante), y terminar su presencia en el gobierno y el ejército, o por fortalecer el control británico sobre los asuntos financieros, judiciales y militares y su establecimiento de una fuerza militar asociada con el gobierno británico directamente.
Sin embargo, este reconocimiento de independencia era solamente una expresión más que un reconocimiento verdadero de la independencia, como el Tratado estipuló que Gran Bretaña conservó su derecho en mantener fuerzas armadas en Jordania y establecer estas fuerzas si era necesario, al lado de ejercer poderes judiciales y administrativas para regular las relaciones entre las tribus además de otorgar el gobierno Británico privilegios en invertir en los recursos naturales y el derecho en la garantía de la soberanía regional. Además, el Tratado proporcionó que el Emir debería consultar a Gran Bretaña en temas relacionados con el presupuesto, impuestos de aduanas y asuntos relacionados con el ejército, con la presencia de un representante del gobierno británico en Transjordania quién practicó su autoridad a través de su asesor judicial, su asesor financiero y un director de territorios. El Tratado también estipuló que ciertas leyes deberían ser aprobadas por Gran Bretaña y que el Emir debería consultar Gran Bretaña en todos los aspectos relacionados con las relaciones internacionales de Transjordania y en los asuntos que afectan los intereses financieros e internacionales del gobierno británico. Por otro lado, el Emirato bajo este Tratado fue obligado a asumir los costes de las fuerzas de las fronteras de Transjordania que fueron directamente sujetas al control británico (Musa, 1990: 193).