La coherencia de políticas es el resulta- do de un complejo sistema de gestión en donde confluyen distintas esferas políticas, administrativas y técnicas del ámbito público. Por ello, tanto la estruc- tura organizativa como los procesos de toma de decisiones serán de fundamen- tal relevancia a la hora de avanzar en una mayor coherencia en cualquier ám- bito de la acción gubernamental.
En el caso español, la autonomía con que se lleva a cabo la gestión de cada ministerio es un factor decisivo a la hora de explicar las posibles contradicciones o incoherencias en la formulación e implementación de políticas públicas. Cada ministerio trabaja de manera rela- tivamente independiente en el desarro- llo de sus competencias. En el caso de la AOD, es limitada la capacidad directiva que la planificación de la ayuda tiene so- bre otros ministerios ajenos al MAEC. Por último mencionar que es también reducida la eficacia de las instancias de coordinación y consulta entre las dife- rentes entidades de la Administración General del Estado.
El proceso de toma de decisiones es más bien de tipo vertical, donde la capa- cidad de comunicación y consulta hori- zontal entre las instituciones de la Ad- ministración Pública es limitada. Esta característica del sector público espa- ñol, constituye una debilidad manifiesta a la hora de avanzar hacia una mayor coherencia y articulación de sus políti-
cas. Esto no significa que no existan ins- tancias de consulta o diálogo entre las diferentes entidades ministeriales y, de hecho, se ha apreciado en los últimos años ciertos esfuerzos por promover una cultura de trabajo en común. Sin embargo, existe cierta inercia institucio- nal que dificulta que ese diálogo avance en procesos integrados y coordinados de gestión.
Por otro lado, las Comunidades Autóno- mas cuentan con amplias competen- cias, entre otras, las referidas a la políti- ca de cooperación. La presencia de la cooperación autonómica y local otorga riqueza y pluralidad al sistema de coo- peración, al tiempo que acerca la ges- tión política a entornos más próximos a la ciudadanía. No obstante, ese sistema político también ha generado problemas de coordinación, integración y coheren- cia especialmente en la acción exterior, no sólo entre las propias Comunidades Autónomas, sino también entre estas entidades y la Administración General del Estado (Martínez y Sanahuja, 2009). En suma, nos encontramos frente una cultura organizacional que parece ten- der a compartimentar el proceso de toma de decisiones, lo que dificulta el intercambio de información, la negocia- ción, el diálogo y el consenso entre las diferentes entidades de la Administra- ción Pública. Este hecho constituye una dificultad a la hora de abordar los proce- sos tendientes a mejorar la coordina- ción y consistencia en la planificación e instrumentación de las políticas públi-
cas. Las dificultades que en este ámbito presenta la administración española pueden constituirse como un obstáculo relevante para la promoción de la cohe- rencia, tanto al interior del propio sistema de ayuda como entre políticas públicas.
III. MARCO DOCTRINAL Y COMPROMISO
POLÍTICO
En lo que respecta al ámbito discursivo, el compromiso político que mantiene España con la coherencia es explícito y ha sido destacado por diversas autori- dades y documentos (CAD, 2007c; ECDPM, ICEI y PARTICP GmbH (2007); OCDE, 2008). De hecho, España y Aus- tria son los únicos donantes del CAD que le han otorgado al principio de co- herencia un estatus legal al incluirlo en la regulación de la cooperación interna- cional (OCDE, 2008). En la actual Admi- nistración, la coherencia ha estado pre- sente en diversos documentos oficiales, como los dos últimos Planes Directores, los Planes Anuales de Cooperación, las Estrategias País e incluso el Plan África (2009-2012) el cual coloca al mandato de coherencia como un vector central de esta estrategia (MAEC, 2009).
Paralelamente a la rápida expansión de la cooperación española, especialmente en el último lustro, se han observado progresos con respecto a la doctrina
que debiera guiar la acción pública en este ámbito. El más significativo, es la Ley de Cooperación internacional para el Desarrollo, que en 1998, establecía los objetivos, principios, prioridades, modalidades e instrumentos de la políti- ca española de cooperación y la cual in- corpora el concepto de coherencia en su artículo 4: «Los principios y objetivos señalados en los artículos anteriores in- formarán todas las políticas que apli- quen las administraciones públicas en el marco de sus respectivas competen- cias y que puedan afectar a los países en
vías de desarrollo»3.
Los avances más relevantes se relacio- nan tanto con el trabajo que se ha reali- zado en el seno de la propia política es- pañola de cooperación como con los compromisos que ésta ha adquirido e el ámbito internacional. El III Plan Director de la Cooperación Española (MAEC,
2009)4sostiene que los compromisos
internacionales que la Unión Europea y la OCDE han asumido en torno a la co- herencia constituyen «un punto de apo- yo» para avanzar en esta área.
En el ámbito nacional, los compromisos más explícitos con la coherencia se ex- presan en los Planes Directores de la co- operación, especialmente en el II y en el III Plan (cuadro 1). En concreto, el II Plan Director (2005-2008) presenta un avance doctrinal significativo al incorporar a la agenda de la cooperación los consensos
3 Disponible en: http://www.pnsd.msc.es/Categoria2/legisla/pdf/172.pdf.
internacionales sobre desarrollo y efica- cia de la ayuda. La propuesta supone evolucionar desde una «política de ayu- da» a una «política de desarrollo» y, para ello, este Plan Director apuesta por hacer de la cooperación española una política de Estado. En este marco, la co- herencia es asumida desde dos pers- pectivas: (i) promover una mayor cohe- rencia entre las diferentes políticas públicas españolas; (ii) mejorar la coor- dinación, coherencia, y complementarie- dad del propio sistema de cooperación. Para avanzar en ambas dimensiones se propone la constitución de una comi- sión técnica de trabajo en la CICI, y la re- alización de un informe anual sobre co- herencia que será responsabilidad del Consejo de Cooperación. No obstante, no parece que se hayan desarrollado es- fuerzos efectivos por aplicar las directri- ces del Plan Director en materia de co- herencia. Por un lado, la CICI no ha asumido la función de promoción del principio de coherencia y el Consejo de Cooperación sólo ha elaborado un infor- me en este ámbito (2006). La evaluación de CAD (2007c) señala que, aún cuando España ha demostrado desde 2004 un compromiso político relevante para consolidar su sistema de cooperación, el rápido aumento de sus flujos de AOD requerirá un mayor esfuerzo para mejo- rar la calidad, coordinación y coherencia de la política de desarrollo.
El III Plan Director de la Cooperación Es- pañola (2009-2012) reafirma la lucha contra la pobreza como principio rector de la cooperación y el propósito de ha-
cer de la política de cooperación una polí- tica de Estado (SECI, 2009). Adicionalmen- te, se definen siete ámbitos estratégicos prioritarios, incluido uno de coherencia de políticas, que serán las líneas directri- ces de actuación de la cooperación espa- ñola. Se da un paso adelante al definir instrumentos concretos que deberían promover una mayor coherencia entre las políticas públicas. Se trata de: (i) otorgar a la Comisión Delegada para la Cooperación para el Desarrollo la res- ponsabilidad de promover la coherencia al más alto nivel político al mismo tiem- po que diseñar una posición común del Gobierno español ante las políticas que afectan al desarrollo; (ii) la constitución de una unidad de coherencia en la DGPOLDE dotada de personal cualifica- do para emprender la tarea de promo- ver la coherencia en toda la Administra- ción Pública; (iii) la creación de grupos de trabajo o comisiones técnicas y/o sectoriales de coordinación bajo el man- dato de la Comisión Delegada; (iv) la posibilidad de crear una figura de Comi- sionado para la promoción de coheren- cia dependiente de SECI; (v) la necesi- dad de promover la movilidad entre funcionarios de la Administración Públi- ca, especialmente entre el MAEC, el Mi- nisterio de Economía y Haciendo, el Ministerio de Industria, Comercio y Tu- rismo y el Ministerio de Medio Ambien- te y Medio Rural y Marino; (vi) el fomen- to de convenios de investigación para el desarrollo con instituciones académicas que permitan generar conocimiento ex- perto en los temas prioritarios relacio- nados con la coherencia de políticas;
CUADRO1. Evolución del concepto de coherencia de políticas para el desarrollo en el marco del Plan Director de la Cooperación española
Estrategia de cooperación Concepto de coherencia Mecanismos de promoción PLANDIRECTOR 2001- 2004 La política de cooperación debe promover la lucha contra la pobreza e impul- sar el crecimiento económi- co y el libre mercado.
El concepto de coherencia no se menciona en el docu- mento.
No se identifican instrumentos para promover la coherencia.
PLANDIRECTOR
2005- 2008
Se deben impulsar las ac- ciones estatales para evolu- cionar desde una política de ayuda a una política de desarrollo.
Este documento plantea tam- bién, la necesidad de consen- suar una política de estado en Cooperación Internacional.
Se destaca la necesidad de avanzar en una mayor cohe- rencia.
Es necesaria la búsqueda de una mayor coherencia para asegurar que los efectos positi- vos de la cooperación española sean reforzados y complemen- tados por otros instrumentos de la acción exterior.
El Consejo de Cooperación para el Desarrollo deberá infor- mar anualmente sobre las ac- tuaciones de la Administración General del Estado en lo que respecta a coherencia. La CICI será la instancia de co- ordinación técnica para avan- zar en este ámbito.
PLANDIRECTOR
2009- 2012
El presente Plan Director renueva el compromiso es- pañol de lucha contra la po- breza utilizando todos los medios al alcance del con- junto de políticas públicas.
Asimismo, debido a los im- portantes consensos logrados entre los actores sociales, la política de cooperación se ha convertido en una política de estado.
El Plan Director define siete ámbitos estratégicos de ac- tuación, uno de ellos es la coherencia de políticas.
La coherencia supone transver- salizar los objetivos de de- sarrollo en el conjunto de polí- ticas públicas.
• Comisión Delegada para la Cooperación al Desarrollo. • Unidad de Coherencia en
DGPOLDE.
• Grupos de trabajo interminis- teriales.
• Puntos focales en los Minis- terios.
• Comisionado para promo- ción de coherencia.
• Unidad de Coherencia en DGPOLDE.
• Conferencia sectorial para la cooperación autonómica y local.
• Convenios de investigación con instituciones académicas. • Movilidad entre funcionarios y al menos un curso de for- mación sobre desarrollo.
(vii) la instauración de una Conferencia Sectorial, que reúna a la Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas, con objeto de coordinar las principales líneas de la política de ayuda y promover la coherencia de políticas en la cooperación autonómica; (viii) la cre- ación de puntos focales en los diferen- tes ministros para generar una red de promoción de coherencia en toda la ac- ción pública. Cercano a la mitad del período de vigencia del Plan Director, conviene señalar que pocos de estos objetivos se han hecho efectivos por parte de la cooperación española. Al ser la coherencia un objetivo que im- plica la consecución de metas a largo plazo, es necesaria la construcción de un consenso político que permita man- tener los compromisos adquiridos más allá de los eventuales cambios de go-
bierno. En este sentido, el Pacto de Esta-
do contra la Pobreza,ratificado el 19 de diciembre de 2007 por todos los parti- dos políticos con representación parla- mentaria es un consenso destacable. Este Pacto, promovido por la Coordina- dora de ONGD, tuvo como misión esta- blecer compromisos firmes y duraderos de lucha contra la pobreza con el fin de que la cooperación se convierta en una política pública y de Estado por encima de los diversos ciclos políticos e intere- ses partidarios. El documento sostiene que es necesario avanzar en una mayor coherencia para lograr políticas públi- cas que promuevan el desarrollo de los países del Sur. Por ello, los partidos po- líticos se comprometen a promover una
mayor coherencia especialmente en el ámbito comercial y agrícola tanto en el seno de la Unión Europea como en la OMC. Asimismo, se establece que la ayu- da humanitaria no será utilizada como una herramienta subordinada a la políti- ca exterior (Pacto de Estado Contra la Pobreza, 2007). El Informe de la Comi- sión de Seguimiento de este Pacto (2010) dedica un apartado al ámbito de la coherencia aunque de manera muy sucinta.
En lo que respecta al ámbito general de la Administración Pública el objetivo de la coherencia parece estar menos presen- te en la gestión de los ministerios que no se encuentran directamente vincula- dos a la problemática del desarrollo del Sur. En principio, en estas entidades no parece estar incorporada la perspectiva de desarrollo al momento de la defini- ción estratégica de políticas públicas. Buena parte de las personas entrevista- das confirmaron este juicio al señalar que, en otros ministerios no existen compromisos concretos con respecto a la coherencia, y ésta no se considera un tema relevante en la agenda de trabajo diario. Tampoco se han encontrado do- cumentos suscritos por otras áreas ad- ministrativas, como pudieran ser comer- cio, defensa, migraciones o agricultura, en donde se considere al desarrollo como una prioridad a tener en cuenta en la formulación de políticas públicas sec- toriales. Esto no significa, empero, que los ministerios estén totalmente ajenos al ámbito del desarrollo, dado que, tan- gencialmente participan en tareas de
cooperación. No obstante, más allá de la esfera del MAEC, el principio de co- herencia de políticas parece no haber permeado en buena parte de la Admi- nistración General del Estado, no siendo hasta el momento un tema prioritario a considerar en el proceso estratégico de toma de decisiones.