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Las políticas públicas son las acciones del Estado que expresan su naturaleza y capacidad de interferir en la sociedad. El funcionamiento de las instituciones está relacionado directamente con el desempeño de las políticas públicas, incluyendo la institución del mercado, a pesar que ciertas teorías económicas del neoliberalismo tratan de atribuir al mercado un espacio social de libertad individual. (Davies, 2010). La presentación de las políticas públicas como el resultado del trabajo de tecnócratas con ideología neutral o como el resultado de la influencia directa de grupos de interés, es el tema de un interminable debate.

Se puede describir como el tema del dualismo de las políticas públicas, el interés privado de individuos y grupos y el interés público en general. Este debate está relacionado con el tema que si los Planes de Desarrollo, donde se describen las políticas públicas, son intenciones verdaderas del Estado o son un trabajo tecno-burocrático para ocultar la ausencia de las políticas públicas. Este tema puede quedar claro con un ejemplo concreto en relación con la propiedad pública sobre la tierra y los recursos naturales en general. No existe propiedad pública si el Estado no puede proteger esta propiedad, de la misma forma que no existe propiedad privada si el dueño no puede protegerla. La declaración de la propiedad pública “de jure” contradice la condición de esta propiedad pública “de facto” y muestra la capacidad y la intención del Estado expresada con las políticas públicas.

La formulación de las políticas públicas, es un proceso donde se combinan las recomendaciones técnicas de los funcionarios públicos con la influencia de los grupos de interés y de la opinión pública en general. La opinión pública es un fuerte estímulo para la acción de los políticos en el sistema democrático e incluso en los sistemas no democráticos, porque establece la base de su legitimización y los grupos organizados de interés tratan de orientar la opinión pública para lograr influenciar las decisiones políticas. Incluso, en Estados totalmente autoritarios, la opinión pública es un factor importante para los gobernantes. La opinión pública está influenciada de teóricos e incansables escritores como el ganador del Premio Nobel, Krugman (1991, 2010), quien alaba a las ciudades como el paraíso de los retornos crecientes y las positivas externalidades, versus una economía rural sin estas características. Pregona la inevitabilidad de la creación endógena de un centro industrializado y una periferia agrícola dentro de una nación, sin examinar la posibilidad de un equilibrio entre lo rural y lo urbano en un desarrollo de instituciones inclusivas y descentralización industrial, especialmente la descentralización de la agroindustria no extractiva.

Siguiendo la teoría clásica de Rostow (1960), las políticas públicas pueden ser influenciadas por tecnócratas extranjeros, quienes supuestamente conocen más que los tecnócratas locales, de los países menos desarrollados. El problema en esta mentalidad de neocolonialismo intelectual, es que no toma en cuenta que los intelectuales expresan intereses de grupos sociales y es necesaria la existencia de una clase intelectual nacional, que representa los intereses de la mayoría de la población, para asimilar y transformar las influencias positivas del exterior y para rechazar las influencias que son contra los intereses nacionales. La inexistencia de esta clase intelectual no puede ser sustituida por la existencia de tecnócratas de organismos internacionales, no importan sus buenas o malas intenciones.

La opinión pública se forma en gran parte por los medios de comunicación y estos son empresas lucrativas, quienes están sujetas a la influencia de los grupos que tienen poder económico. Los grupos más débiles económicamente, buscan formas alternativas de influenciar la opinión pública y muchas veces las protestas sociales son una forma de presión para obligar los medios de comunicación a presentar sus puntos de vista. Todo esto ocurre, porque por cada beneficio que recibe un grupo, existe una afectación en los intereses de otro grupo y el cambio de una situación de equilibrio de intereses a una situación de desequilibrio es tan rápida, que prácticamente la sociedad parece como una “arena de acción”, Ostrom (2007), en continuo cambio de correlación de fuerzas y de políticas. Bajo este proceso, el investigador debe buscar la relativa estabilidad de las fuerzas subyacentes, que son las causas de las tendencias permanentes de equilibrios y desequilibrios y así poder hacer predicciones y recomendaciones científicas.

Las políticas públicas configuran las reglas del mercado, según la teoría de los institucionalistas, Mbatha (2008) y no se puede examinar el funcionamiento de la economía sin examinar al mismo tiempo el funcionamiento de las instituciones políticas y sociales. También Bardhan (2006) manifiesta que “La nueva economía institucional enfatiza los problemas de incentivos, información y gobernanza, que habían sido ignorados por los tradicionales economistas neoclásicos”. (p.3)

Para que tengan éxito las políticas públicas, necesitan muchas veces de un horizonte de tiempo bastante largo, pero los intereses de la clase política tienen muchas veces un horizonte de tiempo bastante corto. Son los grupos sociales con fuerza organizada y capacidad de influencia que ofrecen la base de las políticas públicas a largo plazo y obligan a las fuerzas políticas a la formulación y ejecución de planes a largo plazo. Si no existen estos grupos sociales o si no tienen fuerza de organización, entonces las políticas públicas son de corto plazo y siguen los

vaivenes de los grupos de interés, que buscan las ganancias rápidas en actividades extractivas.

El objetivo principal de las políticas públicas debe ser la rentabilidad social de los programas, para multiplicar los recursos de la nación y combatir la pobreza, generando empleo en forma sostenible. Entonces las políticas públicas deben garantizar el funcionamiento de un mercado que permita a la clase media productiva tener la adecuada rentabilidad privada, como condición necesaria para lograr la rentabilidad social. La naturaleza de las políticas públicas es un indicador clave para determinar la naturaleza del Estado y si las políticas públicas no favorecen la clase media productiva, entonces el Estado es cautivo de fuerzas de destrucción social y las políticas públicas serán un monumento de incompetencia y corrupción, independientemente de los esfuerzos de muchos buenos funcionarios públicos.

Es un error asumir que existen centenares de actores que influencian las políticas públicas, porque así parece al investigador en una etapa descriptiva. Es un error que representan como algo natural buenos investigadores (Sabatier, 2007). Siempre existen los grupos sociales homogéneos que se expresan con la aparente polifonía de sus intelectuales orgánicos y de los profesionales que están influenciados por su ideología y sus intereses. Si el investigador no puede identificar estos intereses subyacentes, solo puede describir una telaraña de intenciones y acciones y concluir con la común frase de impotencia de muchos intelectuales “es un fenómeno muy complicado”.

Al menos Sabatier (2007) hace un aviso realista al estudioso de las políticas públicas:

Las disputas sobre políticas no parecen como civilizadas discusiones académicas. Al contrario la mayoría de los actores tiene fuertes tentaciones para presentar evidencia selectiva, para falsificar la posición del oponente, para presionar y descreditar oponentes y en general de distorsionar la situación buscando beneficios. (p. 4)

La continua exigencia y demanda de la población, auxiliado por intelectuales con buenas intenciones, sobre las políticas asistenciales del Estado como eje para el desarrollo rural, enfrentan una contradicción. Las políticas públicas asistenciales pueden ayudar a los propietarios de tierra y a los pobres temporalmente, pero no crean inversión que ayude a los propietarios con generación de ganancia y a los trabajadores con generación de empleo sostenible. Solo la inversión que proviene de ganancia sostenible puede hacer esto. Sería mucho más efectiva la utilización de recursos públicos, si removiese los obstáculos de la comercialización y ayudase con infraestructura para esta comercialización. Las políticas públicas que necesitan inversión de recursos pero no reproducen estos recursos, malgastan el capital de la nación que en países como Nicaragua es muy escaso.

Los defensores del intervencionismo del Estado en los países menos desarrollados, como un mecanismo de redistribución de riqueza y acumulación de capital nacional, deben explicar cómo un Estado sin el apoyo de una clase media educada e informada, puede diseñar y aplicar políticas públicas que favorezcan el interés de la mayoría de la población y el interés nacional. El apoyo de los pobres, que son la mayoría de la población, es el apoyo débil de un grupo social sin educación y sin información; en consecuencia un grupo social con bajo capital humano y social. Se propone confiar en la buena voluntad de sabios gobernantes para poner freno a los grupos privilegiados y poderosos, que influencian al Estado y forman instituciones extractivas. Pero la sustitución de la fuerza de los grupos

sociales por la fuerza de individuos poderosos y carismáticos, no es un instrumento científico de análisis social, es a lo mejor una novela histórica de biografías de grandes hombres.

Por el otro lado, los neoliberales deben explicar cómo la ausencia de la intervención del Estado en el mercado, permitirá la transformación de mercados no competitivos dominados por grupos sociales extractivos, a mercados competitivos que permiten el desarrollo de una clase media productiva. La no intervención del Estado debe sustituirse con la intervención de alguna otra fuerza social y la esperanza metafísica de la corrección automática basada en una eterna ley natural, no es más convincente que la opinión a favor de la intervención del Estado. No se debe olvidar el clásico trabajo de Gerschenkron (1962), de donde surge que la existencia de intereses de carteles dentro del mercado, está normalmente acompañado con un débil Estado en los países no desarrollados y la combinación entre un Estado débil y un mercado dominado de carteles económicos es fatal para el desarrollo del país. Tampoco se debe confundir un Estado centralizado con un Estado fuerte y el fenómeno más común en los países no desarrollados es un Estado débil y centralizado.