Existen estudios de política local que permiten ver más claramente procesos que se dan en el orden nacional, pero son menos evidentes. En el caso singular que interesa a esta investigación, y habiendo ya desarrollado el tema del Estado, no puede obviarse el estudio de los “mecanismos” que hacen posible las relaciones entre gobernantes y gobernados, es decir, el sistema de representación política (Cotta, 1991). Es posible advertir en el análisis municipal cómo estos “mecanismos” pueden particularizarse en la composición y el accionar de los partidos políticos, en la selección de liderazgos, en la legitimación de programas y de políticas, en los procesos de integración e interacción de diferentes actores, etc.
Ocurre que hacia el interior del sistema representativo ha cambiado la relación de sus elementos más importantes: los electores y los partidos políticos. Desde el parlamentarismo a la “democracia de audiencia”, pasando por la “democracia de partidos”, en términos de Manin (1993), se asiste a lo que en el ámbito de la ciencia política se ha debatido como la
idea de una crisis y transformación de la representación política en los países occidentales. En los últimos años, la literatura politológica y sociológica ha manifestado un interés profundo en estas fracturas, especialmente por la forma en que se traducen en el mundo altamente globalizado. No se analiza aquí la profusa bibliografía que da cuenta de estos cambios, por no formar parte del objetivo de ese trabajo; el interés, en cambio, está puesto en el estudio de algunas perspectivas que abordan esta problemática desde la óptica de los partidos políticos y sistema de partidos que permitan encuadrar más adelante las vinculaciones de nuestro objeto de estudio.
Si un aspecto importante de la representación son los partidos políticos, para su tratamiento es necesario esbozar algunas conceptualizaciones posibles. Son variadas y amplias las definiciones que existen sobre partido político. Desde la clásica definición weberiana, se entiende por partido a una asociación voluntaria que tiene como objetivo propio y específico el ejercicio del poder político (Weber, 2005 [1922]). Esta definición permite distinguir a los partidos de otro tipo de asociaciones como son los grupos de presión, los lobbies o grupos que tratan de influenciar sobre las políticas gubernamentales sin ejercer directamente el poder político, o los sindicatos, interesados en alcanzar reivindicaciones inmediatas.
En relación con la definición anterior y especialmente teniendo en cuenta las funciones de los partidos políticos, puede agregarse que son agentes de mediación entre el Estado y la sociedad, y de conflicto, esto es, que expresan las diferencias existentes en una sociedad (Abal Medina, 2004). También son actores de integración, porque construyen identidades colectivas, es decir, ámbitos de creencias y valores compartidos– y, por ende, también puede pensarse que tienen funciones expresivas-, a la vez que, al adquirir una dimensión nacional, permiten relacionar a actores de territorios muy distintos. Finalmente, puede decirse que los partidos son agentes de gobierno. Entonces, teniendo en cuenta estas definiciones, se entiende como partido político a aquellos agentes de mediación, de integración y de conflicto en una sociedad dada, cuyo interés está puesto en el ejercicio del poder político.
Sin ánimo de hacer una exposición detallada de la evolución de los partidos políticos, se repasan brevemente los orígenes y las transformaciones sufridas por estas organizaciones a lo largo de su historia hasta estos días. Esta revisión permitirá desplegar ciertas características que serán valiosas en el momento de abordar las particularidades de la cultura política de la unidad de análisis.
A los primeros partidos políticos aparecidos en la mayor parte de los países europeos y en Estados Unidos, los partidos de notables, se le sumaron en el último cuarto del siglo XIX los partidos de masas, prototipos de los partidos modernos. A diferencia de los anteriores, tenían la virtud de ser más competitivos desde el punto de vista electoral, ya que capitalizaron la irrupción política de las masas trabajadoras, producto de las transformaciones del mundo industrial. Estos partidos poseyeron un fuerte aparato burocrático que operaba a favor de los equipos dirigentes y que se instalaba como mediador entre los dirigentes y sus electores. Con una estructura organizativa fuertemente centralizada a la hora de la toma de decisiones políticas, los militantes eran la instancia más importante de comunicación con el electorado y, a la vez, contribuían a sostener económicamente estos partidos. Fueron fuertemente ideológicos, ya que “actuaban como instrumentos de integración social y contribuían en el reforzamiento de la identidad política y de los valores que el partido proponía” (Oppo, 1991: 1155). Ejemplos de ellos son los de corte socialista aparecidos en Europa y, luego, en América Latina. En Argentina, el ejemplo más reconocible lo constituye el peronismo, producto de la irrupción en la vida política de nuevos sectores sociales, en particular algunos grupos de la clase obrera.
Estos partidos fueron de la mano de un Estado de Bienestar que se caracterizó por la implementación de un sistema de protección definido a partir de la existencia de derechos sociales universales en materia de salud, educación, vivienda y seguros sociales (jubilación, enfermedad, accidentes de trabajo, desempleo, subsidios familiares). Hacia la década de los setenta, la era de la economía fordista inició su retroceso y produjo un fuerte impacto en este tipo de Estado; producto de esta situación, los partidos políticos vieron redefinidas sus posiciones tradicionales.
Ya en 1966 el politólogo alemán Otto Kirchheimer anunciaba la muerte del partido moderno. Sostenía que los partidos de masas no eran la culminación del desarrollo de los modernos, sino una etapa más. En
todo caso, este tipo de organización era una especie en vías de extinción que tendía, cada vez más, a constituirse en una suerte de agencia electoral en las que primaba el corto plazo. Esto se correlacionaba con la circunstancia de que los partidos debían conciliar en sus políticas intereses opuestos y antagónicos. De manera tal que, como no pueden garantizar “políticas públicas específicas, el partido va perdiendo sus referentes sociales […], por lo que se ve obligado a buscar apoyos más amplios e indefinidos” (Abal Medina, 2004: 41). Es lo que se conoce como catch all party o “partido atrapa todo”, en el que se busca “atrapar” electorados cuyos intereses son muy contradictorios entre sí. Durante los ochenta, este tipo ha sido reconstruido bajo nuevas denominaciones como la de “partido profesional electoral” (Panebianco, 1990).
Esta denominación remite a una organización caracterizada por una progresiva desideologización del discurso partidario o flexibilización de la intensidad ideológica. Los partidos tienden a hablar de temas más generales (educación, desarrollo, salud), de modo tal que no lleguen a afectar directamente a nadie y les permitan a los candidatos mayor libertad de movimiento. Estos partidos suelen considerarse como una suerte de máquinas de alternativas políticas de corto plazo en las que prima el pragmatismo. El interés básico y fundamental es acumular votos, especialmente los votos de opinión. Esto conlleva una peligrosidad encubierta ya que afecta directamente el propio sistema de representación.
Como bien plantea Abal Medina: “Si los partidos ya no expresan más intereses sociales ni presentan propuestas claras a sus electorados, ¿en qué sentido representan?” (Abal Medina, 2004: 43). Es decir, si estas asociaciones no protegen determinados intereses sociales, no ofrecen un proyecto político, no suministran un punto de referencia para las aspiraciones morales y axiológicas de una sociedad, se corre el riesgo de contribuir a un vaciamiento de la política. Otro de los aspectos relacionado con este tipo de partido es la devaluación de la militancia de base debido
a diferentes motivos, entre los que puede mencionarse un mayor impacto de los medios de comunicación, una menor importancia del aparato burocrático a partir de la intervención de expertos en el seno de los partidos, la influencia de los grupos de interés sobre los partidos políticos y la pérdida de autonomía financiera que genera una mayor dependencia de empresas y del Estado.
Por último, dos nuevas tipologías de partidos aparecieron a fines de siglo veinte: el “partido ligero” o partito leggero y el “partido cartel”. El primero de estos modelos fue desarrollado por dos italianos, Giovanni Sartori y Marcello Fedele. El partido ligero está relacionado con lo que Sartori denomina la “video política”. Considera que las imágenes son una herramienta de personalización de la política. Es el escenario ideal para un nuevo tipo de liderazgo, el “video líder”, un candidato que no transmite un mensaje, él mismo es el mensaje; también para un modelo de ciudadanía basada en la confianza en la que la función del ciudadano no es participar, no es discutir, no es pensar o proponer, sino confiar. Estos rasgos tornarían secundaria la existencia de un aparato burocrático. El partido ligero se denomina así porque, justamente, no posee un aparato burocrático.
El partido cartel, desarrollado por Richard Katz y Meter Mair (1994), tiene su sede básica en el Estado. Son partidos de gestión, es decir, partidos que priorizan la dimensión estatal; son partidos básicamente de funcionarios. Su nombre deriva de un rasgo característico que es la tendencia de la clase política a articularse como si fuera una corporación política. En este sentido, se tiende a bloquear el ingreso a nuevos actores políticos, restringiendo la competencia interpartidaria.
La Argentina, como muchos de los países de América Latina, no ha sido inmune a estos cambios producidos hacia el interior de la organización política. La estructura de partidos en nuestro país, conformada a finales del siglo XIX con el emplazamiento de un partido de
notables denominado Partido Autonomista Nacional, se consolidó con la instauración de dos partidos de masas: el más antiguo, la Unión Cívica Radical, formado en 1892 como fuerza alternativa al dominio ejercido por los “liberales conservadores” del PAN, y el Partido Peronista o Partido Justicialista, que fue la legitimación desde el poder del movimiento de masas emergente de las nuevas condiciones socioeconómicas que planteó la modernización de los años `30 (Torre, 1989). Entre estos se movieron otras fuerzas menores de izquierda (únicamente el Partido Socialista hasta 1973), centro (Partido Demócrata Progresista hasta 1973 y también Partido Socialista Independiente en algunas ocasiones electorales) y derecha (Partido Conservador y partidos conservadores provinciales) (Abal Medina y Suárez Cao, 2002).
De acuerdo con algunas líneas de análisis (Abal Medina y Suárez Cao, 2002), en el sistema partidario argentino parecen distinguirse dos momentos diferentes, separados por una fecha representativa de transición: 1983, momento más que simbólico que estaría señalando un cambio de régimen y de sistema partidario por otro. Así, en nuestro país se dieron tan sólo tres períodos previos a 1983 en los que la ciudadanía pudo participar en elecciones libres y universales: 1916-1930; 1946-1955, y 1973-1976; en el primero predominaron las fuerzas del radicalismo y en los dos últimos, las del peronismo. Entre ellos, “hubo regímenes medianamente libres durante menos de la mitad del siglo, existiendo en los años restantes distintos regímenes no democráticos que fueron desde la oligarquía competitiva del inicio del siglo, hasta los autoritarismos de 1966-1973 y, especialmente, por sus características terroristas, el de 1976-1983, pasando por diversas formas de democracias restringidas (1932-1943, 1958-1962 y 1963-1966) y otros breves episodios golpistas.” (Abal Medina y Suárez Cao, 2002: 165).
Lo que caracteriza, entonces, a esta primera parte de la institucionalidad democrática, es un “régimen político inestable” o un “frágil orden semiconstitucional” (De Riz, 2000) con un “sistema partidario
estable”. Con respecto a este último, “la configuración que asumió el sistema de partidos argentino en su origen, y mantuvo durante los dos siguientes períodos democráticos, fue la de un sistema bipartidista predominante y polarizado” (Abal Medina y Suárez Cao, 2002: 169). Esto hizo que los patrones de competencia y de cooperación entre partidos sea en esta instancia “cerrada con inexistencia de alternancia y familiaridad absoluta de las formas de gobierno (los partidos gobiernan siempre solos)” (Abal Medina y Suárez Cao, 2002: 167). Durante algunos períodos fue el radicalismo, en otros el peronismo (mediados por algunos acuerdos electorales con otras fuerzas que favorecerán la victoria de una u otra fórmula), sobre los que oscilaron las preferencias de los electores.
Esta suerte de orden en la estructura partidaria en un contexto de fragilidad institucional, fluctuó a partir del ochenta. Los partidos tradicionales, sobre todo el radicalismo y el peronismo que fueron los pivotes del sistema partidario hasta ese período, se transformaron. Entonces, sucedió que en el marco de una lenta y ardua estabilización de las instituciones políticas luego del proceso militar, el sistema partidario conocido, se debilitó y cayó.
En el peronismo, los cambios ya se venían perfilando desde varias décadas atrás, cuando algunos sectores provinciales del peronismo, pero, sobre todo, del sindicalismo, organizaron una línea alternativa y más independiente al liderazgo que aún mantenía Perón desde el exilio (Mustapic, 1996). Esta situación terminó por cristalizarse tras la desaparición física del histórico líder en 1974, momento en el que la dirigencia sindical tomó definitivamente las riendas del partido.
El radicalismo, por su parte, también fue reconfigurándose desde los setenta, cuando se fundó el Movimiento Renovador Nacional, luego
Movimiento de Renovación y Cambio (1973)8, una línea alternativa a la histórica balbinista que desde los años cincuenta venía liderando el partido luego de la ruptura en el año 1957, que dividió en dos a la tradicional fuerza: la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) y la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP). Asimismo, otra vertiente vino a sumar a las diferencias internas del radicalismo: la denominada Junta Coordinadora Nacional9, conformada en 1968 por grupos de sectores
juveniles del radicalismo y que tuvo sus antecedentes más importantes en el Movimiento de Agitación y Lucha y el Movimiento de la Juventud Radical de los años sesenta (Delgado, 2003). Ambas líneas confluyeron para disputarle definitivamente, en 1983, la conducción del partido a los balbinistas.
Las elecciones del 30 de octubre de 1983, como se dijo, prefiguraron un cambio en el desarrollo de los partidos mayoritarios. Por el lado del peronismo, la derrota electoral reavivó antiguos conflictos hacia el interior de la dirigencia que llevaron a rupturas, realineamientos, internas paralelas y la posterior aparición de una línea denominada “renovadora” alrededor de las figuras de los dirigentes Antonio Cafiero, Carlos Grosso y Carlos Menem. Entre 1984 y 1987, este grupo trabajó con vistas a la institucionalización y democratización del partido (Mustapic, 1996). En 1987, los renovadores lograron imponerse en la conducción del partido y a partir de allí, el sindicalismo ortodoxo desapareció a un oscuro segundo plano. Los denominados renovadores introdujeron una serie de cambios que a largo plazo identificaron a un nuevo peronismo y que se cristalizó en la década de los noventa con el
8 El núcleo fundador estaba conformado por: Raúl Alfonsín, Conrado Storani, Raúl
Borrás y Roque Carranza.
9 Algunos de los representantes más significativos de esta corriente han sido: Enrique
“Coti” Nosiglia, Luis Alberto “Changui” Cáceres, Ricardo Lafferriére, Federico Storani, Marcelo Stubrin, Ricardo Campero, Jesús Rodríguez, Facundo Suárez Lastra y Aníbal Reinaldo.
menemismo. De acuerdo con el análisis que hace Ana María Mustapic al respecto, dichos cambios se caracterizaron por:
“Carácter contingente y cambiante de los alineamientos intrapartidarios. […] las coaliciones se forman según las expectativas de éxito y cambian de acuerdo con el número de votos obtenidos.
Dirigentes-Funcionarios. El principio de legitimidad básico para aspirar a cargos en el partido es el triunfo en las urnas. […] La fortaleza de estos liderazgos está estrechamente vinculada con los cargos ejecutivos de gobierno, tanto en el nivel nacional, como en el provincial. La razón es muy simple, los cargos, en particular los ejecutivos, arriman recursos que los líderes utilizan para consolidar su coalición de apoyo.
Liderazgo nacional inestable. […] Cuando el partido está en el gobierno, es decir, ocupa la presidencia de la Nación, el presidente pasa a ser el líder del partido. Se trata de un liderazgo fuerte gracias a los recursos estatales que están a disposición. En cambio, cuando está en la oposición, la estructura descentralizada del partido da lugar a un liderazgo nacional débil.
Bajo nivel de burocratización. Dada la estructura del partido y las reglas de competencia […], los incentivos para dotar a la organización partidaria de cierto grado de burocratización son escasos. Por ejemplo, los aspirantes a cargos electivos procuran reunir recursos propios para mejorar sus perspectivas electorales centradas en sus respectivos distritos. Por otra parte, ciertos dirigentes, en particular los que ocupan cargos ejecutivos, ya sea
en el nivel nacional, provincial o municipal, cuentan con los recursos clientelares, de patronazgo y logísticos del estado para sobrevivir.
Lugar secundario de la plataforma electoral. Dada la naturaleza de la competencia en el seno del PJ, la plataforma electoral ocupa un lugar subordinado dentro de sus preocupaciones regulares. En este sentido, podría decirse que se cumple más que nada con las formalidades de la ley de partidos políticos, que exige la presentación de una plataforma por parte de los candidatos presidenciales”. (Mustapic, 1996: 156-157)
A estas identificaciones se le puede sumar lo que Levitsky refiere como la “adaptación programática en la década del noventa” (Levitsky, 2005: 201). Lo que intenta explicar este autor con esta expresión es la forma en que Menem, una vez llegado a la presidencia de la Nación con una ideología y un programa tradicional del peronismo, barrió con todo ello e imprimió un giro neoliberal a su gobierno que repercute notablemente en el partido: el peronismo terminó por transformarse en un engranaje más de la maquinaria del proyecto neoliberal menemista. Según el autor, la redefinida estructura peronista contribuyó en tres aspectos a reforzar el margen de acción de Menem:
“Primero, en ausencia de una burocracia estable con carreras políticas seguras y permanencia en los cargos, muchos dirigentes partidarios no menemistas se pasaron al bando del menemismo para preservar su carrera dentro del partido. Segundo, la debilidad de las estructuras de autoridad del PJ permitió a Menem o bien hacer caso omiso de la conducción formal (como sucedió entre 1989 y 1990), o llenar esas estructuras con sus adictos (como lo
hizo entre 1990 y 1999). Tercero, la falta de nexos horizontales minó la capacidad de los críticos internos para construir coaliciones intrapartidarias. Los dirigentes secundarios establecieron con el Poder Ejecutivo una relación centro-periferia, que dejó a las coaliciones internas opositoras vulnerables a la cooptación.” (Levitsky, 2005: 201-202)
Todos estos elementos analizados por los autores, permitieron el éxito electoral de un peronismo que fue producto, como diría Levitsky, “tanto del cambio como de la continuidad” (Levitsky, 2005: 256). El menemismo va a lograr cohesionar con su política neoliberal, elementos externos, como los votos de independientes y conservadores, y elementos internos, propios de su base electoral tradicional (Levitsky, 2005).
El radicalismo, por su parte, que había salido altamente beneficiado de las elecciones de 1983, venciendo por histórica vez al peronismo en elecciones libres, a partir de 1987 fue desarticulándose por causa de varios aspectos. El marcado verticalismo alfonsinista a lo largo de los primeros cuatro años de gestión, la incorporación de agentes externos al gobierno, mayormente técnicos que en su mayoría no tenían filiación partidaria, fueron relegando al partido a un segundo plano y alentando profundas desavenencias internas. Entre ellas, cabe destacarse las del “ala `izquierda´ de la JCN (fundamentalmente los coordinadores bonaerenses y el líder de la coordinadora santafesina, Luis Cáceres) […] [y] los enfrentamientos al interior del grupo hegemónico, entre porteños e 'históricos' bonaerenses, por un lado, y coordinadores de la provincia de Buenos Aires, por otro…” (Delgado, 2003: 17). Entre 1987 y 1989, el