Sonia Montaño, Directora a.i., División de Asuntos de Género de la CEPAL, Chile. Políticas públicas para enfrentar la desigualdad.
Ricardo Aparicio Director General Adjunto de Análisis de la Pobreza y Rocío Peinador, Experta de la Unidad de Género y Diversidad, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), México.
Avances en la construcción del Sistema de Indicadores sobre Pobreza y Género.
Mariana Campos, Consultora, Fundación IDEA, México.
José Antonio Mejía, Vicepresidente de la Junta de Gobierno del INEGI.
Las encuestas de hogares y su potencial para dar respuesta a las demandas de información para medir la pobreza y la desigualdad desde la óptica de género.
Comentarista: María de la Paz López, Consultora Regional de UNIFEM (parte de ONU Mujeres).
Moderadora: Martha Sánchez, Coordinadora de la Alianza de Mujeres Indígena de Centroamérica y México.
Sonia Montaño inició su presentación haciendo un recuento de las políticas públicas sobre género, señalando su origen en las conferencias de Beijing, de El Cairo y la Conferencia de Derechos Humanos de 1993 que fueron el resultado de un movimiento social internacional que permitió avanzar en esta materia.
Dijo que el dato en estas políticas públicas incipientes fue una colección de subjetividades, siendo el caso más claro, el movimiento en Viena, encabezado por mujeres, donde lo que hoy se conoce como derechos humanos universales, integrales, interdependientes, etc., fue una construcción conceptual que se inicia con este movimiento de mujeres y que articula la dimensión privada a la esfera de los derechos, como el gran salto epistemológico que todavía es disyuntiva en la formulación de las políticas públicas hoy en día. Mencionó que las políticas públicas de género, a partir de los noventas, han intentado que lo que se hace en beneficio de la sociedad también llegue a la esfera privada, para que haya democracia en el país y en la casa, es decir a nivel de la intimidad.
Señaló que en un principio existieron muchos cuestionamientos técnicos, metodológicos y teóricos para poder formular datos precisos desde la óptica de género, que sirvieran a los tomadores de decisiones, para lo cual intervinieron muchas instancias, desde la academia, instituciones públicas y privadas, organismos nacionales e internacionales, etcétera.
Marcó que hoy en día se busca tener una “constelación virtuosa” donde fuerzas sociales con voluntad política y capacidad instalada, trabajen en conjunto de manera paralela y se pueda hacer que la preocupación por la igualdad forme parte de las políticas públicas.
Resaltó que en América Latina se han abierto dos espacios institucionales: las oficinas de estadística y las oficinas de la mujer, instancias cruciales para las políticas de género, pero que no son todavía muy estratégicas en la medida en que ellas no son las tomadoras de decisiones, por lo que se tienen que desarrollar instancias con capacidad analítica e interpretativa que posicionen los datos en la agenda de las políticas públicas.
Ricardo Aparicio y Rocío Peinador del CONEVAL presentaron su exposición sobre la construcción de un Sistema de Indicadores sobre Pobreza Multidimensional y de Género, desarrollando una nueva metodología de medición, un sistema de indicadores que evolucione hacia el género y el desarrollo social, en donde este sistema tenga como enfoque metodológico que la medición de la pobreza deba analizarse desde la perspectiva de:
• Derechos sociales.
9 Garantías constitucionales.
9 Pobreza asociada a carencias sociales.
• Bienestar.
9 Política económica e ingreso tienen incidencia en el desarrollo social. Señalaron que la nueva metodología propuesta, busca evidenciar la relación entre bienestar expresado en el ingreso (ingreso corriente per cápita) y las carencias de derechos sociales que incluyen:
• educación; • salud; • seguridad social; • vivienda; • servicios básicos; • alimentación.
Utilizando diversas fuentes señalaron que datos referidos a la pobreza multidimensional en México en 2008, arrojan entre otros, los siguientes resultados:
• La carencia de seguridad social en las mujeres es de 62.7%, mientras que en los hombres del 66.7 por ciento.
• El acceso a los servicios de salud: 39.4% (mujeres) y 42% (hombres). • El rezago educativo es del 22.8% en mujeres y 20.5% en hombres.
Puntualizaron que la medición multidimensional de la pobreza permite generar información sobre desigualdades y pobreza, además de profundizar y complementar la información, proporcionando insumos para la evaluación de políticas sociales implementadas.
Además, presentaron los objetivos del Sistema de Información de Pobreza Multidimensional y Género:
• Visibilizar la relación entre las desigualdades de género y la pobreza multidimensional.
• Monitorear la dinámica de las desigualdades de género relacionadas con la pobreza multidimensional.
• Generar datos útiles para la evaluación de la política social, especialmente la enfocada a la superación de la pobreza.
Presentaron el planteamiento conceptual destacando su división en tres niveles: 1. Diferencias por sexo en carencias sociales (alimentación, vivienda, servicios
básicos).
2. Dimensiones adicionales (trabajo, tiempo, programas sociales).
3. Acceso a recursos / calidad (ingresos, seguridad social, servicios de salud, educación).
Para concluir, sintetizaron la propuesta en tres esferas que va desde el interés institucional, el proceso de construcción que consta de dos años de consulta y entender que esta metodología es el primer paso para la construcción de indicadores de género y desarrollo social.
Mariana Campos abordó el tema de riesgos por motivo de género, pobreza y vulnerabilidad en México, contribuciones del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras y planteó la conceptualización de la protección social en cuatro puntos:
1. proteger (alivio a carencias); 2. prevenir (riesgos);
3. promover (fortalecer capacidades);
4. transformar (enfrentar desigualdad y exclusión).
Resumió estos puntos diciendo que se debe ampliar el foco de la protección social para disminuir desigualdad, fortalecer el empoderamiento y hacer efectivos los derechos sociales, resaltando que la metodología debe:
• entender la diversidad de los riesgos económicos y sociales por motivo de género;
• analizar la perspectiva de género de la política de protección social y de su diseño;
• identificar los efectos de un programa de protección social en la igualdad de género y en la reducción de la pobreza y vulnerabilidad a nivel comunitario y hogar;
• hacer recomendaciones para el diseño de políticas y programas que mejoren la efectividad de la política de protección social.
Dijo que este enfoque de análisis tiene como ventajas: • la relación con la comunidad;
• que cuenta con un campo de estudio amplio y flexible;
• que se basa en una selección de temas para investigar cualitativamente; • que es menos intensivo en recurso;
Utilizando esta metodología explicó que se analizó el Programa de Estancias Infantiles para madres trabajadoras, encontrándose que a pesar de que busca la igualdad de género, no mide su impacto en ciertos términos como la desagregación por sexo, pues el servicio es sólo por dos años y hay poca atención a los impactos en los niños y en las mujeres que trabajan como personal de las estancias y administradoras, y no están registradas como empleadas formales. Al respecto las recomendaciones fueron:
• promover estrategias de intervención con perspectiva de género e integrales;
• permear la mirada de género en el diseño de los programas; • perseguir cambios sencillos pero de alto impacto.
Finalmente, puntualizó que el programa debe considerar: • ofrecer el servicio a padres casados o unidos; • extender la edad del cuidado;
• promover el uso de la estancia para madres estudiantes;
• extender sus evaluaciones para entender impactos en los niños y personal de la estancia;
• evitar replicar prácticas discriminatorias dentro del programa; • tratar de potenciar redes de mujeres;
• fortalecer en mayor medida las capacidades de gestión de las estancias y documentar buenas prácticas y aprendizajes de la red de estancias.
José Antonio Mejía, Vicepresidente de la Junta de Gobierno del INEGI, comenzó su ponencia definiendo que la óptica de género identifica a los factores de género que inciden en el mayor o menor riesgo de las personas a experimentar la pobreza, es decir, que enriquece la conceptualización de la pobreza al ir más allá de su adscripción y hacer hincapié en sus causas.
Dijo que se tenían diversas carencias en cuanto a las encuestas de hogares, porque a pesar de que producen mucha información que permite el análisis comparativo entre hombres y mujeres, no proporciona información para analizar las situaciones desde una perspectiva de género.
Señaló diversas mejoras en las encuestas como: la información sobre la informalidad y sobre las actividades productivas fuera del mercado laboral formal; las encuestas o módulos sobre uso del tiempo; la inclusión de la pregunta del “gasto por sexo” en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2008, entre otras mejoras.
• Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (2003 y 2006).
• Encuesta Nacional sobre Violencia en el Noviazgo (2007).
Además el INEGI trabaja con el Grupo de Amigos del Presidente (ONU) para el examen de los indicadores de violencia contra las mujeres.
Adicionalmente resaltó que se han realizado encuestas y preguntas especialmente diseñadas para entender las desigualdades entre hombres y mujeres, pues en el INEGI se considera que el género no es sólo un elemento de análisis sino un elemento de diseño de instrumentos de recolección de información.
Destacó que las encuestas de hogares son esenciales para tener una perspectiva de género y que los instrumentos de recolección de información son pieza crucial ya que en ellos es posible operacionalizar los conceptos para medir la pobreza y la desigualdad con una óptica de género. Señaló que en el INEGI todavía hay mucho por hacer y destacó algunos desafíos:
• institucionalizar las mediciones (preguntas, encuestas, etcétera); • traducir variables en políticas públicas (¿para qué se mide?);
• demostrar la utilidad de lo realizado: da luz sobre temas que hay que atender, e indicar en términos generales, el camino para hacerlo;
• pasar del ¿qué? al ¿por qué? y ¿para qué?
Paz López en su comentario a las ponencias presentadas en la mesa, destacó los importantes logros que ha conseguido el INEGI, así como los enormes esfuerzos que ha hecho para incluir en la ENIGH, preguntas diferenciadas por sexo; no obstante, destacó que aún se tienen importantes desafíos para contar con información adecuada para abordar la desigualdad y la pobreza desde la óptica de género, por los desafíos conceptuales y metodológicos que implica la consideración de este enfoque en la ENIGH.
Por otro lado, señaló el interesante planteamiento del CONEVAL al abrir nuevas interrogantes sobre la evaluación de las políticas públicas y la medición multidimensional de la pobreza.
Cerró su comentario con la reflexión sobre los desafíos teóricos y metodológicos que hay que resolver para, por un lado medir lo que la política pública está haciendo en términos de combate a la pobreza desde una mirada de género, retomando las necesidades de las mujeres y, por otro, seguir abonando sobre la medición de la pobreza desde una óptica distinta, que es un reto que no se va resolver de forma inmediata. México ha dado un paso muy importante en la región y debe compartirse la experiencia con otros países −señaló−.
1. Incentivar la revisión de las metodologías de medición de la pobreza desde la perspectiva de género, así como los instrumentos de recolección de información que sirven a estos propósitos.
2. Promover que las desigualdades de género se contemplen en los indicadores sobre pobreza y desigualdad.
3. Promover alianzas con las instituciones involucradas para la generación de un Sistema de Indicadores de Género y Pobreza que pueda evolucionar hacia un Sistema de Indicadores de Género y Desarrollo Social.
4. Continuar con las investigaciones académicas de corte cualitativo y cuantitativo para mejorar la medición de la pobreza con enfoque de género. 5. Promover que los programas sociales levanten información con enfoque de
género que sea de utilidad para su monitoreo y evaluación.
SESIÓN 8: Políticas públicas, presupuestos y evaluaciones sustentadas
con evidencias empíricas
Mariela Pérez de Tejeda, Comisión de Equidad y Género, Seguridad Social y Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados, México.
Experiencias de políticas públicas y presupuestos nacionales
Belén Sanz, Jefa de la Unidad de Evaluación, UNIFEM (parte de ONU Mujeres), Nueva York.
Evaluación de políticas de igualdad de género y disponibilidad de información.
Susan Parker, Profesora e Investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México.
Evaluación de políticas públicas con enfoque de género.
Comentarista: Mónica Orozco, Directora General de Evaluación y Desarrollo Estadístico, INMUJERES.
Moderador: Carlos Echarri, Coordinador del Programa Salud Reproductiva y Sociedad, El Colegio de México.
Mariela Pérez de Tejada inició comentando que hablar del presupuesto de este país, etiquetado con perspectiva de género es muy difícil, ya que son muchas las necesidades, muchas las voces y pocos los recursos. Dijo que la lucha no sólo es sobre el presupuesto y la pregunta de “hacia dónde nos dirigimos”, sino que es la lucha al interior del Congreso de cada grupo parlamentario para convencer a todos y todas −que en su gran mayoría son hombres−, de la importancia de orientar el presupuesto y darle una perspectiva de género. Resaltó que esa es la primera lucha que tienen que dar las diputadas, hacer sensibles a los diputados y en
especial a los coordinadores, de esta gran necesidad y que tengan esa sensibilidad, de que no es sólo asunto de las mujeres.
Dijo que la tarea debe ir más allá de los partidos políticos, porque tiene que ver con personas, con familias, con el destino de muchas mujeres y que coincide con las necesidades de la población (en qué se coincide, hacia dónde se dirige, cuál es la necesidad en la que se tiene que orientar el mayor gasto de presupuesto), ya que la estadística es una herramienta básica para poder decidir.
Señaló que otra gran herramienta son los indicadores y las evaluaciones, y enfatizó que es muy difícil poder tener una medición o una evaluación de un presupuesto de un año a otro, en primera instancia porque no se levantan las encuestas cada año, y en segundo lugar porque el CONEVAL que es la instancia que más herramientas proporciona, tampoco cuenta con indicadores anuales. Señaló que en el Congreso se necesitan datos con periodicidad anual y evaluaciones de corte analítico que permitan cambiar la orientación del presupuesto de un año a otro, más ahora que el tema de la transparencia es fundamental y el seguimiento muy importante.
Comentó que a partir del ejercicio fiscal de 2008 se incluye en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación un artículo donde se regula la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, aplicación, elaboración, seguimiento y evaluación de los resultados de los programas de la administración pública federal, donde se toman muestras claras de que existe voluntad para formar e incluir esta perspectiva y como consecuencia de eso se pide que se rindan cuentas mediante informes que se solicitan a la Cámara de Diputados. Belén Sanz en su presentación destacó la importancia de las estadísticas de género, las cuales han contribuido a:
• visibilizar las aportaciones específicas de hombres y mujeres al desarrollo. • enfocar diferenciadamente necesidades e intereses;
• identificar brechas de género;
• visibilizar acciones de cambio para modificar situaciones de género desiguales;
• facilitar la toma de decisiones;
• evaluar el impacto diferencial de las políticas públicas en hombres y mujeres.
Mencionó que la evaluación con enfoque de género y derechos humanos debe aplicarse en todo el proceso evaluativo, utilizando información desagregada por sexo, cruzándolo con otras variables como etnia, raza, edad, región, etcétera. Al respecto, dijo que este tipo de evaluación utiliza métodos mixtos (cuantitativos y cualitativos), los cuales enfatizan los enfoques participativos, además de reconocer la diversidad y subjetividades en el proceso de investigación. La
ponente advirtió sobre la necesidad de cuidar los aspectos éticos en las evaluaciones.
Asimismo, señaló que la evaluación con enfoque de género y derechos humanos utiliza los marcos normativos internacionales (CEDAW) como elementos de referencia; identifica a los titulares de derechos y de deberes analizando su cumplimiento, pues la evaluación pone énfasis en el impacto de las políticas en los grupos de mayor vulnerabilidad o discriminación, utilizando los resultados de la evaluación como medio para generar cambios sociales.
Por último, distinguió los retos en la evaluación de programas y políticas de género o con perspectiva de género, señalando sus debilidades:
• falta de indicadores de género que contribuyan a medir y evaluar la desigualdad;
• falta de líneas de base sobre la problemática en la situación de partida; • falta de información desagregada por sexo;
• débil diseño de las intervenciones;
• falta de sistemas rigurosos y útiles de monitoreo; • débil utilización de métodos mixtos de investigación; • débil uso de marcos analíticos de género;
• baja utilización de la información estadística existente.
Susan Parker señaló la importancia de la evaluación rigurosa de los programas sociales y el diseño experimental, en donde ambos constituyen la herramienta principal para poder encontrar información necesaria para desarrollar e implementar políticas que promuevan el bienestar de la sociedad. Dijo que esta herramienta está siendo utilizada no sólo por las instituciones gubernamentales, sino también por ONGs, instituciones privadas y organismos internacionales.
Destacó que en México se ha avanzado mucho en los últimos diez o quince años, y señaló que este proceso de evaluación comenzó con el Programa Progresa, ahora llamado Oportunidades, con el fin de poder corroborar la eficacia y funcionalidad del programa. Recalcó que otro elemento novedoso en ese momento, fue que la evaluación había sido externa e independiente, y que además los resultados se hicieron públicos para que pudieran hacerse diversos análisis. Comentó que este programa estableció un tipo de ejemplo tanto en el diseño de políticas, como evaluaciones con enfoque de género, y que fue tan importante la evaluación de Progresa, que motivó a la constitución del CONEVAL y a modificaciones en la Ley General de Desarrollo Social, la cual obliga a los programas sociales a llevar a cabo por lo menos evaluaciones de operación de forma externa.
Acentuó que en Estados Unidos se ha desarrollado un movimiento en el Massachusetts Institute of Technology (MIT), lidereado por la Dra. Esther Duflo llamado Poverty Actino Lab, el cual desarrolla programas pilotos enfocándose en
las áreas de educación y salud, entre otros temas, destacando la importancia de implementar diseños experimentales que permitan saber con seguridad los impactos que tales programas tienen sobre el bienestar de las personas.
Consideró que ese modelo podría proveer muchas lecciones para la implementación de políticas públicas y sus evaluaciones ya que las intervenciones tienen que ser a pequeña escala (por ejemplo de 50 escuelas), a fin de que no sea muy costoso, pero sí representativo ya que la ventaja que tiene es la flexibilidad y el control total sobre el diseño de la intervención, el programa y de la evaluación. Para finalizar, Susana Parker destacó que con resultados concretos que se pueden difundir los resultados, y con resultados positivos es más fácil obtener más financiamiento externo y quizás sea tomado en cuenta como opción en las políticas públicas.
Mónica Orozco comentó la relevancia de comprender que el hecho de contar con evaluaciones no necesariamente implica su uso. En este sentido, destacó la importancia de trabajar en dos dimensiones: la técnica, asociada con la generación de información estadística, y la política que implica el uso efectivo de