Por último, vamos a detenernos en el organismo que va a suponer el principal centro de atención en esta tesis doctoral. El ayuntamiento se había constituido como una institución relevante a partir de la Constitución de Cádiz. Centro del poder local, los administradores del consistorio habían gozado de poderes de gestión y delegación de la
autoridad superior en toda la época liberal y esa autoridad local era fundamental para los administrados. El peso político del alcalde dentro del consistorio es lo que fue variando a lo largo de toda evolución histórica española, así como su designación.
El texto legal clave de regulación de esta institución en el franquismo fue la Ley de Bases de Régimen Local aprobada el 17 de julio de 1945 y publicada en el Boletín Oficial del Estado al día siguiente –algunos extractos de interés pueden consultarse en el anexo de este trabajo–. Su redacción tuvo lugar en la fase de reordenación, fijación legal y revisión estatal que caracterizó a los años centrales de la década de los cuarenta y que se inició con la aprobación de la Ley de Creación de las Cortes Españolas en 1942. En este sentido, durante esa etapa también fueron promulgados el Reglamento Provisional de las Cortes (1943), el Fuero de los Españoles (1945), la Ley de Referéndum (1945) y la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado (1947).
Los principios recogidos en la Ley de Bases de Régimen Local de 1945 y que afectan al ayuntamiento permanecieron vigentes hasta lo momentos finales de la dictadura, si bien en los años siguientes se elaboraron otros textos referidos a la vida municipal de carácter complementario que no modificaron la base de la ley que va a regir la institución durante el régimen franquista13.
En la ley de 1945 se estableció que los ayuntamientos –como las diputaciones– eran corporaciones públicas de fines económico-administrativos encargadas del gobierno
13 Entre ellos destacan el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las
corporaciones locales de 17 de mayo de 1952; la Ley de Bases de Régimen Local de 3 de diciembre de 1953 sobre modificación de la de 1945; y el Texto articulado y refundido de las leyes de bases de régimen local de 1945 y 1953 aprobado por Decreto el 24 de junio de 1955. Podemos señalar que estos corpus legales no se modificaron hasta la nueva Ley de Régimen Local que modificó la anterior y que, aprobada en 1975, prácticamente no se desarrolló. –la última ley citada puede consultarse también en el apéndice documental o anexo de esta tesis–.
y la dirección de los intereses peculiares de su territorio y que debían actuar bajo la dirección ministerial sin sobrepasar un estricto marco competencial. De esta manera, la actividad de cada consistorio quedaba limitada al desarrollo de las tareas de urbanismo, conservación del patrimonio, aprovechamiento de los bienes comunales, salubridad, higiene, abastos, transportes, instrucción, cultura, beneficencia, policía urbana y rural, concursos y exposiciones, ferias y mercados, fomento del turismo y cualquier otra obra o servicio que respondiera a las aspiraciones ideales de la corporación. Con ello se limitó las atribuciones políticas de los municipios sin pensar que muchas de estas atribuciones también eran una manera de expresión política indirecta. El nombramiento de director general de esta institución –el alcalde–, cabeza de partido y principal autoridad, no se dejó al azar:
«A través del nombramiento de los primeros ediles, el Gobierno estatal se aseguraba el control del poder e influencia que aquéllos tenían, de acuerdo con un sistema en el que toda autoridad se convierte en subordinada de la superior de la que depende por entero. De este modo se justificaba, en un primera etapa amplia, la unión en la misma persona de la Presidencia de la Corporación Municipal y la Jefatura Local de Falange Española, algo que ejemplificaba la articulación de la maquinaria centralista del Estado a través de la adhesión a Franco»14.
Así, los ayuntamientos en el franquismo tuvieron un fuerte carácter unipersonal. El poder recayente en la figura del alcalde era total, en él se encontraba las funciones de presidente del consistorio, jefe de la administración local y delegado gubernamental en el término. Su nombramiento dependía directamente del ministro de la Gobernación en las capitales y en los municipios de más de 10.000 habitantes. En el resto de poblaciones, su nombramiento dependía del gobernador civil con lo que conseguía un doble objetivo: por un lado, lograr el principio de jerarquía infalible sobre el que se articulaban los órganos de
poder en el franquismo y, por otro, eliminar el principio de representatividad logrado en etapas anteriores. Su designación formaba parte de la lógica dictatorial: directamente nombrado por el Franco, a partir de sus delegados –los gobernadores civiles–.
Los requisitos necesarios para poder optar a una alcaldía eran, como en la mayoría de las otras instituciones, ser español, tener más de 25 años de edad y «reunir las debidas condiciones de idoneidad, competencia y arraigo en la localidad», una expresión tan genérica e indeterminada que no significaba en la práctica ninguna limitación a la discrecionalidad nominativa. Además, quién ostentaba el cargo no cobraba por ello, enfatizando la idea de servicio a la patria y al Caudillo, aunque en los municipios mayores la Corporación podía asignarle a su presidente una cantidad fija para los gastos de representación que no podía exceder del 1% del presupuesto ordinario de ingresos. Esta circunstancia explica que la mayoría de ediles y alcaldes continuase con su profesión ordinaria anterior mientras las obligaciones relativas al cargo se lo permitiesen15.
Según quedaba definido en la Base Decimocuarta de la Ley de Régimen Local de 1945, al alcalde le correspondían las siguientes atribuciones que enumeramos a continuación:
1) Convocar, presidir, suspender y levantar sesiones y dirigir las deliberaciones, pudiendo decidir los empates con voto de calidad.
2) Publicar, ejecutar y hacer cumplir los acuerdos adoptados cuando no mediase la causa legal para su suspensión.
15 En los municipios de menos de 10.000 habitantes se estableció un régimen económico diferente, según el
cual los alcaldes sólo podían recibir compensaciones e indemnizaciones en el caso de que fueran propuestas por el ayuntamiento y autorizadas por el gobernador civil.
3) Dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales, los de la policía urbana y rural y de subsistencia, dictando los bandos y disposiciones convenientes.
4) Decidir la incoación de expedientes disciplinarios y la suspensión previa de funcionarios designados por la Corporación, el nombramiento y la sanción de los empleados que usasen armas y de los sometidos a la legislación de trabajo.
5) Reprimir y castigar las faltas de desobediencia a su autoridad y las infracciones de las ordenanzas y reglamentos municipales.
6) Ordenar los pagos y rendir cuentas de la administración del patrimonio municipal y de la gestión de los presupuestos.
7) Representar judicial y administrativamente al ayuntamiento y a sus establecimientos dependientes.
8) Presidir las subastas y concursos para ventas, arrendamientos, suministros y toda clase de servicios y obras municipales, así como todas las demás facultades de gobierno y administración no reservadas expresamente a la Corporación.
A esta funciones debemos añadir las que se emanaban de su posición como delegado de poder del Gobierno en la provincia: hacer cumplir las leyes gubernativas, mantener el orden y proveer a la seguridad pública e individual, cuidar de que se prestasen con exactitud los servicios y cargas impuestas por el Estado, adoptar personalmente y bajo su responsabilidad las medidas que considerasen necesarias en caso de gravedad producida por epidemia, trastorno de orden público, guerra, inundación o cualquier accidente análogo.
El alcalde franquista detentaba la totalidad del ejercicio del poder en su municipio desde los puntos de vista político y administrativo, a excepción de las atribuciones expresamente conferidas a otros organismos. Resultaba el máximo exponente del régimen a escala municipal o, en otras palabras, el último eslabón de la cadena centralizadora. Destacó, sobre cualquier otra consideración, su carácter de delegado gubernativo, algo que no se modificó a lo largo de todo el régimen, incluso con la nueva ley de 1975. En este sentido, en 1977, cuando todavía se mantenía la organización de los ayuntamientos impuesta por la dictadura, se afirmaba lo siguiente:
«La ley de 1945 ‘fabrica’ un alcalde para hacer tanto a nivel municipal como, sobre todo, estatal en la localidad […] El alcalde es poder […] El alcalde es el instrumento a través del cual el Estado va a realizar su política a nivel municipal, quedando cualquier otra consideración totalmente relativizada; a la vez que las formas jurídicas de este órgano – presidencia del ayuntamiento, jefatura de la Administración Municipal, delegación gubernativa– son meras coberturas de ese poder actuante desde instancias externas al municipio»16.
Pero lo cierto es que las amplias atribuciones que le fueron otorgadas por la legislación franquista propiciaron una profunda inflexión en el contenido esencial del concepto de alcalde, hasta el punto que puede considerarse como el giro más importante de los operados en la evolución interna de la institución en su historia desde los comienzos del constitucionalismo. En efecto, la dictadura concedió a los primeros ediles un sentido general que les equiparaba a los corregidores de los pueblos en su versión decimonónica, cuya principal función fue la de facilitar la intervención central y su control sobre los ayuntamientos. Paralelamente a ello, su poder era también equiparable al de los gestores en un estado de excepción. Ambas características se concentraron en los
16 Véase: MORILLO-VELARDE PÉREZ,J.:El alcalde en la administración española, Sevilla, Instituto García-
alcaldes de la ciudad de Valencia una vez la autoridad central iba perdiendo entidad y entrando en crisis terminal. Asimismo, la ley estableció, en la línea con la propia esencia del régimen, la duración indefinida del cargo, circunstancia que nuevamente recibió las críticas de ciertos sectores críticos dentro del régimen que apostaban por una limitación de mandato. Los ceses eran decididos por el ministro de la Gobernación «por razones de interés público» creando un grado de incertidumbre y discrecionalidad que favorecía el control de poder central y una lealtad ciega de sus delegados municipales.
Además del alcalde, los ayuntamientos franquistas estaban compuestos por un número de concejales proporcional al conjunto de residentes en el término municipal correspondiente. La escala utilizada, expresada a continuación, favorecía a los municipios menores donde la relación edil/vecinos era más representativa que en las poblaciones mayores (tabla. 1).
Tabla 1: número de concejales por número de población
POBLACIÓN CONCEJALES de 0 a 500 residentes 3 de 501 a 2.000 residentes 6 de 2.001 a 10.000 residentes 9 de 10.001 a 20.000 residentes 12 de 20.001 a 50.000 residentes 15 de 50.001 a 100.000 residentes 18 de 100.001 a 500.000 residentes 21 de más 500.000 24
Fuente: Ley de Bases de Régimen Local (1945) Pero lo cierto es que estos ediles tenían escasa capacidad de decisión política y resultaban, más bien, delegados de los alcaldes en determinadas barriadas o asuntos municipales por él establecidos. La última decisión en todos los aspectos de la vida municipal era competencia del alcalde, principal administrador de las prebendas y sobre
el que recayó la última responsabilidad de gobierno. Aunque esta realidad fue así durante todo el régimen, lo cierto es que la elección de estos concejales fue utilizada como una forma de establecer los principios de la democracia orgánica que éste propugnaba. Así, a partir de 1948 hasta 1973, se sucedieron elecciones municipales por tercios para renovar a parte de los concejales, siendo las del tercio familiar, como veremos a continuación, fundamentales para entender la evolución y composición diversa de los consistorios del franquismo.
3. Evolución de la institución municipal en el franquismo: elecciones por tercios,