Instrumentation utilised

Como se ha señalado, Friedmann (1999, 2002, 2003, 2004, 2007), reflexiona en numerosas publicaciones sobre la evolución en las formas de gestión y desarrollo urbano, desde una perspectiva visionaria “anticipándose al futuro”, e introduce los principales contenidos que desde la sociedad postmoderna, condicionarán y alterarán la óptica actual de la gestión urbana. Desde esta posición, establece caracterizaciones avanzadas de los parámetros fundamentales para el análisis de la gestión urbana.

Precedo et al. (2010a) sintetizan la evolución de las políticas urbanas en tres etapas clave, cuyos puntos de ruptura los constituyen la crisis del 73, la etapa postindustrial-moderna, y la de la globalización, marcada por aspectos relacionados con el conocimiento y la tecnología. Esta última, introduce el periodo postmodernista, generador de un nuevo modelo de gestión y de una visión evolucionada del marketing urbano y de sus herramientas en relación a la época anterior.

INDUSTRIAL POSTINDUSTRIAL GLOBALIZACIÓN

Actividades motrices Industrial terciario comercial -Terciario avanzado -Sistema financiero -Comunicaciones -Nueva economía -Tiempo Libre -Cultura -Formación -Salud -Oficinas globales

Forma Urbana Áreas metropolitanas con

gravitación central

Red urbana dispersa Red urbana poli céntrica

Política Urbana Equidad (zonning,

desequilibrios,

segregación, sociedad del bienestar)

Mercado (gestión público- privado, dirección, competitividad)

-Calidad urbana -Atractividad -Internacionalización

Planificación Planes de urbanismo Planificación estratégica Marketing urbano

Gobernabilidad Tecnoestructura pública Asociacionismo Público -Control ciudadano -Participación ciudadana

Fig. 8. Evolución de las políticas urbanas Fuente: Precedo A. et al (2010a)

El profundo replanteamiento de las ciudades en sus modos de organización y en sus prácticas operativas cotidianas, al que también aluden Fernández y Paz (2005c) es pues, un hecho constatado. Aunque el foco de interés de esta investigación, se sitúa en el periodo actual y las nuevas corrientes, modelos y mecanismos para afrontar el futuro en criterios de eficacia desde la gestión estratégica, se analizan en primera instancia, las claves de la gestión en la época modernista. Esta secuencia favorecerá la comprensión y visión global que sustenta la evolución en la consideración de la

identidad como herramienta estratégica de la gestión de los espacios.

a) La Planificación estratégica en la sociedad Moderna.

La expansión y los cambios de los entornos urbanos en esta época se desarrollan en un escenario articulado por procesos de planificación estratégica vinculados al liderazgo de la administración municipal relacionada, a efectos de teoría y praxis con la empresa. Así, en la época de modernización se extiende la teoría que postula un gobierno de corte empresarial, por la que se equipara a la administración municipal como una empresa moderna de servicios. Friedmann (1999).

Los principales argumentos para la defensa de la asociación municipio-empresa, se basan en postulados como los que defienden Muñiz y Cervantes (2005) a través de los que establecen ciertos encuentros entre la gestión empresarial y la de la ciudad: “en las modernas relaciones socioeconómicas que emergen desde la globalización las ciudades pueden entenderse también como productos que compiten entre sí para atraer nuevas inversiones”.

Tabla 1. Paralelismos entre la gestión de las empresas y de las ciudades

ASPECTOS EMPRESA CIUDAD MARKETING POLÍTICO

Propiedad Accionistas Ciudadanos e

instituciones Presidente/Secretaria General y Ejecutivas

Alta Dirección Consejo de

administración Ayuntamiento Militantes y simpatizantes

Productos Manufacturas o servicios Servicios públicos,

atractivos diversos Candidatos y programas electorales

Clientes Consumidores Ciudadanos e inversores Electores

Competidores Otras empresas Otras ciudades Otros partidos

Fuente: Muñíz y Cervantes (2005) y Paniagua y Blanco (2007)71_.

En este contexto, surge un nuevo paradigma, el New public management, inspirado en los conceptos de gestión del sector privado y que propicia por tanto la incorporación de los principios y técnicas empresariales al campo de lo público.”El management privado.se ha convertido en una de las principales fuentes de inspiración de la modernización del sector público en los países occidentales” (Friedmann 2003a). Las claves de este modelo, según Friedmann:

• Orientación hacia el usuario. De una administración de potestades a una administración prestadora de servicios. Concepción del ciudadano como cliente de los servicios. Los municipios deben reinventarse a partir del punto de vista de los ciudadanos). “Ya no se trata tanto de administrar el bien común, como de prestar servicios a los ciudadanos” (López y Gadea 1995). Resulta fundamental “abandonar la noción de relación entre administrador y administrado para

71 Panniagua y Blanco (2007) a partir de Precedo ("Hacia una nueva filosofía de los estudios urbanos",1995) presentan las similitudes en las técnicas y estrategias que observa el marketing urbano con el empresarial y el político.

considerar que la administración es un servicio cuyo cliente es el público” (OCDE, 1988) La gestión de la calidad adquiere en este contexto un valor fundamental, “expresión de una nueva filosofía de gestión”.

La expansión del vocablo cliente, como término que designa a los ciudadanos, las empresas, colectividades y miembros con los que está en contacto la administración en los procesos de modernización de la administración pública, se debe, en opinión de Según Chías (1995) a que este abarca un mayor número de categorías, se consideran sus derechos pero también sus responsabilidades (como el pago de los servicios), y sugiere una actitud más activa y exigente hacia el servicio público.

Asensio (2008) plantea no obstante, en relación a la consideración del término cliente, la conveniencia de considerar ciertas adaptaciones en el proceso de aplicación de técnicas gerenciales al ámbito público ante la imposibilidad de establecer algunas correspondencias. El proceso de preferencias, elección y consumo que se desarrolla en el sector privado por parte del cliente no se cumple así en el sector público. Indica diferentes fallos en el intercambio, relacionados con las particularidades y diferentes circunstancias de este ámbito. Entre ellas, el proceso electoral y la imposición resultante de un partido a los no votantes del mismo, la incapacidad de elección de los servicios públicos desarrollados o la ausencia de registros de opiniones sobre la satisfacción del producto. Esta falta de conexión gobierno-ciudadanos justifica más que nunca en su opinión que los políticos practiquen una acción de gobierno orientada al cliente. “Se justifica en definitiva, la orientación y la aplicación del marketing a los entornos gubernamentales y políticos para que el cliente cautivo no perciba que sus preferencias y necesidades están cada vez más alejadas de lo que los gobernantes deciden”.

Tanto Chías como Asensio proponen sendas clasificaciones de clientes en entornos municipales en función del grado o intensidad de la relación mantenida con la ciudad.

• Nuevas estructura y cultura organizacional:

- Fomento y desarrollo de organizaciones de carácter horizontal, frente a la organización piramidal, jerarquizada y organizada por funciones.

- Estructura de consorcio como principio organizativo, con dos niveles, el nivel central y el nivel servicios, lo que implica una clara separación entre la política (policy making) y la administración (service delivery).

Osborne D. y Gaebler T (1994)73 _{postuladores de un gobierno de corte empresarial establecen} los fundamentos del mismo que garantizan el éxito de cualquier institución: gobierno catalizador, gobierno propiedad de la comunidad, gobierno competitivo, gobierno inspirado en objetivos, gobierno dirigido a los resultados, gobierno inspirado en el cliente, gobierno de corte empresarial,

72 "La administración al servicio del público". OCDE. 1988.MAP. Citado por Chías (1995).

73 Osborne, D.; Gaebler, T.: la reinvención del gobierno. Paidós, Barcelona 1994. Citados por Friedmann R. (2003)

gobierno previsor, gobierno descentralizado y gobierno orientado al mercado.

• Desarrollo de la capacidad sinérgica y gestión relacional. La administración se presenta como catalizadora, directora y facilitadora de procesos. Gestionar esta clave implica considerar la importancia que ostenta el ciudadano en la construcción de su espacio y requiere por tanto priorizar la valoración de los procesos de participación ciudadana; Desde sus formulaciones más básicas (en las que se establecen los primeros niveles y grados de participación, relacionados con la consulta e identificación de necesidades y expectativas) hasta el desarrollo del empowerment más activo, una de las premisas de la gestión estratégica en la época postmodernista/actual. Por su interés y relación directa con el fenómeno identitario, se analiza a continuación con más detalle esta materia, vinculada a la gestión local de la modernidad y posteriormente evolucionada en sus mecanismos y manifestaciones en la época postmodernista.

Gadea (2007a y b) define la participación ciudadana como el modo en que los ciudadanos toman parte en la definición, elaboración y ejecución de las políticas públicas, más allá de las formas de participación vinculadas a los procesos electorales, a través de mecanismos reconocidos institucionalmente.

La participación ciudadana en la gestión pública se ha convertido, como apunta Gadea en un aspecto central del debate y la práctica política. Observa tres claros componentes utilizados en esta exposición para fundamentar el valor de la participación ciudadana.

Sobre los tres primeros propuestos por Gadea, se incorpora un cuarto que desarrolla la relación entre participación y ciudanía:

1- Participación como espacio de prácticas. 2- Participación como espacio de discursos 3- Participación como fenómeno emergente 4- Participación como derecho y necesidad.

Los dos primeros manifiestan y desarrollan los aspectos que conducen, en esta primera época de cambios en la gestión pública, a la proliferación de referencias en el ámbito académico y político sobre la participación ciudadana, y que también justifican su inclusión e instrumentalización en los procesos de desarrollo estratégicos territoriales74_.

74 No se pretende expresar una vinculación directa y exclusiva entre estos factores y el periodo modernista. Se reconoce el carácter intrínseco de estos componentes en los procesos de participación ciudadana y su valor permanente en el tiempo. Se advierte sin embargo la conveniencia de desarrollar una visión evolucionada de los componentes presentados, identificando y relacionando los avances en los modelos de participación social con los avances observados en los modelos de gestión pública. Se ha observado esta relación también en el caso de los actuales planteamientos del marketing urbano.

a1) Participación ciudadana en la Sociedad moderna. Espacio de prácticas

Gadea subraya la práctica participativa, las formas emergentes de acción para intervenir en la gestión de lo público (participación como acción). Desde esta perspectiva, la participación es analizada desde un ámbito procesual y metodológico: niveles y estadios de participación en la gestión pública y mecanismos y herramientas para el desarrollo de la acción (formas de organización de la participación ciudadana en diversos mecanismos institucionalizados).

Para Borja (2002), la participación ciudadana no puede considerarse independientemente de las funciones y competencias de los gobiernos locales y sobre todo de la voluntad y capacidad que manifiesten los alcaldes y ayuntamientos para asumir nuevas responsabilidades e impulsar políticas novedosas; “lo que debe diferenciar a un gobierno es su dimensión participativa”. Insertar al ser humano en el centro de todas las cuestiones, parece, como apunta Chías (1995), la meta a alcanzar en una sociedad necesitada de proyectos comunes. Cuestiones de orden económico, social y ambiental. Entre ellas, Borja concreta algunas responsabilidades que requieren formas innovadoras de participación como el marketing urbano, la reconversión de base económica, la formulación de planes integrales, el desarrollo de programas de sustentabilidad, el desarrollo de programas de seguridad ciudadana y de cohesión social, la constitución de redes de cooperación con otros municipios entre otras. Aunque estas políticas requieren de la acción coordinada de diferentes niveles institucionales, su eficacia depende del grado de participación ciudadana. La exitosa relación entre la participación ciudadana y el ámbito del marketing es analizada por teóricos del Marketing urbano:

Benko (2000) considera fundamental, en el ámbito de la comunicación interna, “federar a sus habitantes alrededor del proyecto y de las acciones puestas en marcha a fin de movilizarlos y hacer de ellos los embajadores de la ciudad”. Fernández y Paz (2005a) y Paz (2008) introducen el valor de la participación en el diseño de marca y la gestión estratégica de la cultura de marca. “Las acciones de marca ciudad se convierten en un espacio innovador para ensayar el trazado de canales y mecanismos para la cogestión de las políticas de promoción de las ciudades”. De esta forma, las acciones en torno a la marca, constituyen, además de una herramienta de gestión para el incremento de la competitividad, “una instancia privilegiada para la incorporación de la ciudadanía, colaborando en la democratización de la administración pública local”.

El punto de partida de la fundamentación de estos autores lo constituye la necesidad de abordar la cuestión de las marcas territoriales, desde un enfoque crítico y evolucionado del marketing, “salvando la extrapolación simplista de técnicas del management corporativo a entidades de naturaleza compleja como las ciudades”.

Apelan para ello a la función co-creadora del ciudadano (función ampliamente considerada en las reflexiones y premisas sobre la gestión estratégica en la postmodernidad) en la nueva realidad urbana

para su desarrollo sobre el diseño y la gestión de marca. “Integrar herramientas de participación ciudadana al diseño de la marca y establecer mecanismos tendientes a la democratización de su gestión”. Para ello, proponen y recurren a la metodología participativa de Friedmann, articulada en torno a una serie de técnicas (Tecnologías de intervención de grandes grupos)75_.

El abordaje innovador que proponen parte por tanto de la construcción de la marca “como un proceso signado por la creatividad ciudadana y la producción simbólica de carácter social”. Una cultura basada en la marca actúa sobre el ciudadano en dos niveles: permite establecer criterios de decisión que favorece la descentralización (se establece un compromiso de trabajo) y el reconocimiento y la motivación necesarios para cualquier intervención.

Señalan la conveniencia de trabajar, de manera paralela en la construcción y gestión estratégica de una cultura de marca (conducir la marca y sentirla como parte de la vida social día y día). La construcción de una cultura de marca estratégica y participativa se presume como fundamental para la captura de los beneficios de la marca y para hacer frente a las actuales críticas sobre la eficacia de las mismas. El objetivo por tanto es “fomentar procesos de creación comunitaria de marca y valor de marca con los que se arribe a diseños consensuados de logo y eslóganes en términos de atributos de identidad territorial”.

Desde la perspectiva del marketing público, Asensio (2008), establece el carácter esencial que el conocimiento de las expectativas y necesidades del ciudadano reporta al valor del municipio, estableciendo una directa correspondencia entre valor del cliente (beneficios derivados de un producto en comparación con los costes totales percibidos) y valor del municipio. “Nuestro objetivo será entender al cliente, es decir al ciudadano, sabiendo que el valor se incrementa a medida que vayamos satisfaciendo a estos ciudadanos (…) conocer lo que piensan los ciudadanos, saber lo que les parece más o menos importante (importancia subjetiva), en relación con su ciudad, resulta, pues, fundamental”. “El valor es un concepto que, orientado al ciudadano, nos va a permitir desarrollar eficazmente toda acción de gobierno municipal”. Para ello, apuesta por maximizar el valor que los sujetos otorgan a la prestación de bienes y servicios públicos y trabajar y promocionar, desde herramientas del marketing institucional, aspectos subjetivos relacionados con las emociones, los liderazgos, los sentimientos.., entre ellos, la lealtad política, el sentimiento de pertenencia, los rasgos afectivos y la identidad colectiva.

La importancia y el papel estratégico de la participación ciudadana en los planes integrales de desarrollo territorial, es comúnmente aceptada y postulada en el seno de las teorías y paradigmas sobre el desarrollo territorial. El éxito de estos procesos de gestión estratégica del territorio depende en buena medida de la participación ciudadana, considerada en todos ellos una pieza clave, como afirma Pascual (2001): “la creación de una cultura de confianza y cooperación entre actores urbanos es hoy una condición necesaria para el desarrollo económico y social de las ciudades, si partimos de una economía basada en la especialización flexible y una política social basada en las redes de solidaridad social”. Las finalidades de proceso de participación ciudadana

relacionadas con la gestión estratégica se desarrollan según el autor en torno a tres aspectos básicos: incorporar a la estrategia las principales aspiraciones de los ciudadanos, generar confianza para propiciar la colaboración y reforzar el sentimiento de pertenencia e identificación con la ciudad y sus posibilidades futuras.

La gestión relacional consolida una cultura de colaboración entre los diferentes agentes económicos, sociales e institucionales que actúan en la ciudad, constituyéndose la participación ciudadana en catalizadora del proceso.

El desarrollo de una política de construcción y gestión de redes adquiere por tanto según Pascual, carácter de componente esencial en el proceso de gestión estratégica. “el resultado de las políticas públicas depende la calidad y estabilidad de las interacciones que se producen entre los ciudadanos”. Plantea la gestión estratégica de la ciudad como la que promueve y canaliza la cooperación entre los actores urbanos, para definir una estrategia compartida y sobre todo sinérgica de la ciudad; impulsar la realización de los principales proyectos motores o estructurantes de la estrategia y lo que es más importante: que se compartan unos criterios de actuación y el conocimiento sobre sus principales oportunidades. La nueva agenda política territorial, que excluye las formas adoptadas por el urbanismo desarrollista, deja lugar a una gestión selectiva y localizada, de valor estratégico y con excepcional significación simbólica (Anexo III).

A pesar de los argumentos esgrimidos, la mayoría de los autores reconocen y critican sin embargo, la excesiva distancia entre la teoría y la práctica en relación a la dimensión real de la participación ciudadana en los planes estratégicos de desarrollo:…”se observa un marcado carácter administrativista, de reconocimiento del derecho pero más desde una óptica burocrática que desde la intervención social”. (Esteve 2001). La escasez de cauces operativos de intercambio de saberes entre ciudadanos, profesionales e instituciones, la falta de medios y herramientas eficaces de participación y la no inclusión de los ciudadanos en la práctica en los planes estratégico, constituyen las principales evidencias, que cuestionan la aplicabilidad de modelos de participación ciudadana.

Gadea (2007a y b) resume en dos los aspectos que limitan el potencial democratizador de la participación ciudadana, por el modo en el que esta se está llevando a la práctica. A pesar de constituir, como ya se ha dicho el centro del debate actual político, “la solución a los problemas que aquejan nuestro sistema político” la participación ciudadana sigue constituyendo un fenómeno minoritario. De un lado, las limitaciones producto de la configuración del sistema político en la sociedad contemporánea y de la incapacidad de las instituciones públicas para hacer realidad la dimensión ética de la democracia. De otro lado, los límites generados por determinadas tendencias presentes en la institucionalización de los nuevos espacios de participación ciudadana, entre las que destacan el protagonismo de la administración en la creación de espacios para la participación (y la consecuente discrecionalidad en la puesta en marcha de estos mecanismos así como la percepción por parte del ciudadano como un espacio de la administración y no de la sociedad civil), la existencia de sesgos en el reconocimiento de los actores reconocidos como legítimos participantes

(y el riesgo por ello de que estos se conviertan en instrumentos de clientismo político), el privilegio de aspectos tecnificados sobre los asuntos politizados (intervención relativa a medios técnicos y no a fines políticos ya que el ciudadano es convocado a participar cuando ya están establecidas las cuestiones esenciales que orientan a la acción, lo que impone una nueva restricción relacionad con la exclusión y derivada de la capacidad técnica limitada de los ciudadanos) y por último la primacía de los niveles informativos y consultivos sobre la toma de decisiones (la participación suele limitarse a los niveles de información y consulta entendidos como un medio para reducir la incertidumbre de las decisiones políticas, en la medida en que la primera es considerada tan solo como un proceso descriptivo y no tanto prescriptivo y la segunda, como un proceso rígido, que bajo el control de los organizadores no contempla modificaciones).

Un aspecto que se manifiesta evidente es la identificación de mecanismos de participación ciudadana innovadoras, que muestran la progresión experimentada por la misma y describen y relacionan su evolución con la de las políticas municipales y sus lineamientos y directrices básicas.