Chapter 4. Enhancing student retention
4.1 Introduction: The problem in context
La adopción de la Política del Ecuador en Materia de Refugio, presentada
formalmente por la Cancillería el 16 de septiembre de 2008, debe leérsela en el
marco del contexto político imperante en el Ecuador en ese momento. Por un lado,
se había adoptado recientemente la nueva Constitución que consagraba los
principios de inclusión, solidaridad y los derechos de movilidad humana; así como
la participación activa de las personas y las organizaciones en la toma de
decisiones sobre políticas públicas. Asimismo, se habían implementado políticas
públicas generales como el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Ecuador que
contienen disposiciones y programas específicos sobre las personas refugiadas y
el desarrollo integral de la frontera norte y existía un ambiente favorable hacia la
situación de los refugiados, reflejado en el mensaje de las autoridades
ecuatorianas. Por otro lado, se había recrudecido la tensión con Colombia a causa
de la incursión militar en territorio ecuatoriano, lo cual trajo nuevamente a la mesa
el tema de los refugiados colombianos en el Ecuador.
En ese contexto, es importante tomar en cuenta el hecho de que algunos
de los funcionarios gubernamentales con capacidad de decisión e incidencia, se
encontraban en ese momento en puestos claves para el tema del Refugio. Esto se
aplica particularmente al entonces Ministro Coordinador de Seguridad Interna y
Externa, Gustavo Larrea, quien es un activista de derechos humanos vinculado
desde hace ya algunos años a la Asociación Latinoamericana de Derechos
Humanos -ALDHU, que venía trabajando con la población desplazada de
Colombia en la zona fronteriza, especialmente en la provincia de Sucumbíos y
cuya visión sobre los desplazados colombianos es favorable a mejorar sus
condiciones de vida y a su regularización. Su posición sobre la temática del
Refugio en el Ecuador se hace clara al analizar el texto del discurso de
presentación de la Política de Refugio de 2008:
[…] Esta, lamentablemente es la realidad de miles de refugiados en el mundo [en referencia a la violencia, la guerra y las inequidades presentes en el contexto mundial actual]; para el Ecuador, la realidad de nuestros hermanos colombianos que por cientos cruzan la frontera norte de Ecuador en busca de seguridad, de un espacio en el que pueda reconstruirse como familias, como seres humanos libres de miedo y aprensiones.
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No obstante los impacto sociales y económicos que supone para el país, el Ecuador sobre la base de sus principios fundamentales –que abogan por un mundo de paz, solidario y de libre movilidad-, ha decidido trabajar con denuedo para asegurar el cumplimiento de los derechos imprescriptibles de todos los refugiados que nuestro territorio acoge, en el marco de un desarrollo integral con las comunidades receptoras.[…] Somos un país de paz y nuestro Gobierno de la Revolución Ciudadana forja una lucha diaria contra la inequidad, la pobreza, la exclusión […]322
El hecho de que el Ministro Coordinador de Seguridad Interna y Externa
mantuviera una visión similar a las organizaciones de la sociedad civil –en efecto,
parte de su trayectoria la realizó en una organización no gubernamental-, y de que
el Gobierno en general estuviera a favor de regularizar a los ciudadanos
colombianos y ampliar la protección internacional del Refugio, constituye un punto
de apertura en el entorno político con el que las organizaciones de la sociedad civil
no habían contado antes. Si bien la estrategia de esas organizaciones fue
mantener alianzas con el ACNUR y, cuando tenían la oportunidad, impulsar
cambios de política secundarios en materia de refugio –adopción de Acuerdo
Ministeriales y la mención de la temática en las políticas generales-; nunca
contaron con el grado de apertura dentro del Gobierno para poder posicionar sus
planteamientos en la Agenda gubernamental y expresarlos en una política pública
específica sobre Refugio. En el marco del modelo Advocacy Coalitions Framework,
el papel que el Ministro Coordinador jugaría, sería el de mediador que establece
los puentes entre el marco político general y los actores del subsistema que hasta
entonces habían estado relegados por el Estado y el mismo ACNUR, que, como
se vio en el Capítulo anterior, mantenía una posición estratégica oficial de alianza
con el Estado y con las ONG que desarrollaban sus proyectos, lo que hacían
viable su permanencia en el Ecuador.
En este marco de apertura del contexto político al tema de Refugio, desde
inicios de 2008, se iniciaron varias acciones de diálogo entre el Estado, la
sociedad civil y el ACNUR que, vale recalcar, a diferencia de los procesos de
diálogo para adoptar el Plan Nacional de Derechos Humanos y el PLANEX 2020,
presentaban una gran apertura hacia la inclusión efectiva del Refugio en la Agenda
política. A continuación, se describirá el proceso de formulación y legitimación de
la Política del Ecuador en Materia de Refugio de 2008, y se identificará el papel
322 Gustavo Larrea, Ministro Coordinador de Seguridad Interna y Externa, Palabras preliminares; en: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, Política del Ecuador en Materia de Refugio, Quito, 2008, p. 1.