3. Performative analysis, particularities and interpretation
3.3 First movement sonata form in Schubert’s last three piano sonatas
3.3.3.3 Three-key exposition and the first example of the technique of expansion
Para iniciar el análisis correspondiente conviene situar al lector dentro de la naturaleza ejecutiva del procedimiento per se, en virtud de que se trata de la aplicación de medidas coercitivas a un
determinado sujeto que incumplió con la prestación debida en el plazo y condiciones establecidas por la Administración. No se trata de analizar la composición de la obligación
porque se entiende que para llegar a la fase ejecutiva, ésta ya fue discutida sea en la vida administrativa o en la jurisdiccional
SEMEJANZAS ENTRE EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVO ORDINARIO Y EL TRIBUTARIO
En esencia las partes intervinientes durante el procedimiento de ejecución coactiva ordinario y tributario son las mismas, a diferencia del interventor que opera de forma exclusiva en éste último procedimiento, al referirse al embargo de compañías. Adicionalmente, conviene puntualizar que los funcionarios ejecutores encaminan su actuar de conformidad con el tipo de legislación a la que deban someterse, bien el Código de Procedimiento Civil o el Código Tributario.
Ambos procedimientos se fundamentan en la emisión del respectivo título de crédito, por medio del cual se verifica el carácter ejecutivo. Sin este requisito sustancial, no existe posibilidad de iniciar el procedimiento.
Por disposición expresa de los cuerpos normativos estudiados, la facultad coactiva del funcionario ejecutor emana de la orden de cobro, por medio de la cual se viabiliza el procedimiento como tal.
En los dos procedimientos, la citación con el auto de pago al coactivado es entendida como una formalidad sustancial, que permite conocer al deudor la aplicación de medios coercitivos sobre su persona y patrimonio como consecuencia del incumplimiento de la prestación. Así la jurisprudencia citada resalta el cumplimiento de todos los requisitos para que la citación surta efectos legales, de lo contrario se entenderá como no practicada, generando un escenario de nulidad.
Las medidas cautelares dispuestas en el auto de pago o posterior al mismo son una garantía del cumplimiento de la deuda, constante en los dos procedimientos estudiados. Tanto la prohibición de enajenar, secuestro y retención de fondos, son medidas que
emplea el funcionario ejecutor para que el patrimonio del deudor pueda satisfacer la prestación pendiente.
Por la naturaleza ejecutiva del procedimiento, la venta forzosa de los bienes concluye con el auto de adjudicación, por medio del cual el postor ganador se constituye en nuevo propietario de los bienes adquiridos en el remate o subasta.
DIFERENCIAS ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS COACTIVOS ORDINARIOS Y LOS COACTIVOS TRIBUTARIOS
El procedimiento de ejecución coactiva ordinario es propio de las obligaciones no tributarias, de las que una Institución Pública es parte acreedora; en tanto que la coactiva tributaria responde al cobro de obligaciones netamente tributarias, en las que únicamente la entidad coactivante es la Administración Tributaria.
El procedimiento ejecutivo tributario tiene como antecedente la fase de cobro persuasivo, por medio de la cual la Administración Tributaria pretende el cumplimiento de la deuda, sin recurrir a las medidas coercitivas, a diferencia del procedimiento de ejecución ordinario en los que no existe preámbulo a la fase ejecutiva.
Los títulos de crédito en materia tributaria son los determinados en el Art. 149 del Código Tributario y en el caso de aquellos que contengan determinaciones o liquidaciones no requerirán orden de cobro porque se entiende comprendida en el mismo título, algo que no sucede con el título de crédito en el procedimiento ejecutivo ordinario porque el funcionario debe emitir, aparte de aquel, la respectiva orden de cobro.
Ha quedado claro que en ambos procedimientos el funcionario ejecutor está en facultad de dictar medidas cautelares reales, la diferencia radica que en materia tributaria es posible dictar medidas cautelares personales, comprendida en la prohibición de salida del país. Situación, por demás controvertida.
En lo que respecta a la convocatoria de remate, el Código de Procedimiento Civil establece que deben ser tres publicaciones con intervalo de ocho días en cada una, a diferencia del Código Tributario que no establece el plazo de intervalo de una a otra publicación, siempre que se respete el número de tres.
El embargo en materia tributaria puede recaer sobre empresas, en las que surge la figura del interventor, a diferencia del procedimiento de ejecución coactiva ordinario.
En materia tributaria los bienes inembargables parten del contenido del Art. 1634 del Código Civil pero adicionalmente el Código Tributario realiza ciertas consideraciones al respecto en su Art. 167.
El procedimiento de ejecución coactiva tributario desarrolla con mayor precisión la etapa de venta forzosa de los bienes del deudor, comprendido en el remate subasta y venta directa; en lo que concierne al procedimiento de ejecución coactiva ordinario no existe la última figura aludida.
El crédito tributario es privilegiado porque está comprendido en los créditos de primera clase, salvo que exista embargo previo que garantice un crédito en orden de preferencia superior al tributario.
En conclusión de las semejanzas y diferencias expuestas se podría identificar que las facultades conferidas al funcionario ejecutor de la Administración Tributaria son mucho más extensas en relación de las que cuenta el funcionario dentro del procedimiento de ejecución coactiva ordinario. Quizá el fundamento que podría justificar dichas atribuciones es que la recaudación practicada por la Administración Tributaria es redistribuida en obras sociales que benefician a la comunidad entera y la evasión tributaria, comprendida desde la perspectiva de incumplimiento, hace que la comunidad se vea afectada por la reducción de obras y servicios públicos de calidad. Así, bajo este esquema formulado en el que existe un mayor aventajamiento al representante de la Administración Tributaria, el lector podrá dilucidar si las reformas legales incluidas –Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado y Ley Orgánica para la Defensa
de los Derechos Laborales- en el procedimiento de ejecución coactiva constituyen un extralimitación de la autotutela administrativa ejecutiva o si por el contrario la competencia establecida en las precitadas reformas se sitúa dentro del margen legal establecido en la presente capítulo. A continuación, pretendo desarrollar las figuras jurídicas contenidas en cada una de las reformas, con la finalidad de esclarecer las nuevas actuaciones de las que estaría legitimada la propia entidad coactivante tributaria por sobre los coactivados.
4
LEY DE FOMENTO AMBIENTAL Y OPTIMIZACIÓN DE LOS
INGRESOS DEL ESTADO
4.1
Antecedentes de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de
los Ingresos del Estado LFAYOIE.
La denominada Ley de Fomento Ambiental y Optimización de Ingresos del Estado en adelante LFAYOIE es una ley que ha sido sometida en diversas ocasiones a debate, en razón de las cuestiones de fondo y forma que la caracterizan. La polémica suscitada se originó por el procedimiento de aprobación empleado por la Asamblea Nacional y la pluralidad temática del proyecto de Ley enviado para su respectiva aprobación.
La iniciativa de la presente norma correspondió al representante de la función ejecutiva, Economista Rafael Correa, quien con fecha 24 de octubre de 2011 presentó el proyecto de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de Ingresos del Estado, calificado en materia económica urgente a la Asamblea Nacional.117 En contrapartida, algunos asambleístas consideraron que el Proyecto de Ley en cuestión comprendía la creación y modificación de impuestos, por tanto era
117 Art. 140 DE LA CRE.- La Presidenta o Presidente de la República podrá enviar a la Asamblea Nacional
proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica. La Asamblea deberá aprobarlos, modificarlos o negarlos dentro de un plazo máximo de treinta días a partir de su recepción.
El trámite para la presentación, discusión y aprobación de estos proyectos será el ordinario, excepto en cuanto a los plazos anteriormente establecidos. Mientras se discuta un proyecto calificado de urgente, la Presidenta o Presidente de la República no podrá enviar otro, salvo que se haya decretado el estado de excepción.
Cuando en el plazo señalado la Asamblea no apruebe, modifique o niegue el proyecto calificado de urgente en materia económica, la Presidenta o Presidente de la República lo promulgará como decreto-ley y ordenará su publicación en el Registro Oficial. La Asamblea Nacional podrá en cualquier tiempo modificarla o derogarla, con sujeción al trámite ordinario previsto en la Constitución. (el subrayado me pertenece).
menester la observancia del trámite ordinario para la creación de leyes y no el referido previamente.
En este orden de ideas se debe considerar que el contenido de la norma no reposa en un solo tema, sino que aborda tres grandes tópicos. Por un lado comprende reformas a la composición de ciertos tributos (Ley de Régimen Tributario Interno y Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria); así también recoge las reformas relativas al porcentaje de repartición de utilidades de aquellas empresas dedicadas a la actividad hidrocarburífera y minera (Ley de Hidrocarburos y Ley de Minería); y las disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado, tema
de entero interés para la presente investigación; al parecer el hecho señalado estaría en franca contradicción con el Art. 136 de la Constitución de la República del Ecuador. Argumento utilizado por quienes demandaron la inconstitucionalidad de la norma.118
No obstante de las consideraciones expuestas, dentro del plazo previsto en la Constitución y la normativa especializada, la Asamblea Nacional instauró el 17 de noviembre de 2011 la sesión No. 136, sin que existiera informe previo de la Comisión Especializada Permanente del Régimen Económico y Tributario. Así, el resultado de la sesión llevada a cabo fue de 54 votos en contra del proyecto legislativo y de 47 votos a favor, de un total de 101 asambleístas. (Cf. Kronfle,
2011; 3)
Sin embargo, me permito rescatar la fundamentación de la norma en cuestión, la cual señala que la Asamblea Nacional no remitió informe correspondiente a la aceptación, modificación o archivo del proyecto de ley dentro del plazo concedido por la Constitución y la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Además, como argumento subsidiario se cuestiona que el órgano legislativo en la sesión mantenida negó el contenido íntegro del proyecto de ley por mayoría simple, siendo lo correcto la mayoría absoluta.
Por tanto, el 24 de noviembre de 2011, el proyecto remitido a la Asamblea Nacional entró a regir en el ordenamiento jurídico por Ministerio de la Ley bajo la figura del Decreto-Ley, en virtud de que durante los treinta días, comprendidos entre el 24 de octubre y 23 de noviembre del año
118 Art. 136 DE LA CRE.- Los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia y serán presentados a la
Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían. Si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitar.
2011, la Asamblea Nacional no remitió informe respectivo que identifique cualquiera de las tres posibilidades aludidas previamente.
La Asambleísta Lourdes Tibán, comenta que la entrada en vigencia de la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de Ingresos del Estados fue una total inobservancia del ordenamiento jurídico por cuestiones de conveniencia política. Puntualmente, en lo que respecta a la sesión mantenida en la Asamblea Nacional señala que “nosotros lo hemos negado el día de ayer, de
manera que el Presidente de la República nuevamente puede volver a enviar (…)”. En este
sentido, la resolución adoptada resultaba plenamente legal, en virtud de que la decisión tomada por la mayoría se limitó a negar el contenido del proyecto y no su archivo, como mal podría haber sostenido el primer mandatario en las opiniones vertidas. (Tibán; 2011)
La LFAYOIE fue publicada en el Registro Oficial No. 583 del 24 de noviembre de 2011 y de acuerdo a la información actual que reposa en la Corte Constitucional se conoce la existencia de once demandas de inconstitucional en contra del precitado cuerpo normativo119 de las cuales las siguientes se refieren a la inconstitucionalidad de forma y fondo de manera general: 0058-11-IN; 0024-12-IN; 0059-11-IN; 0062-11-IN; 0063-11-IN; 0066-11-IN; 0065-11-IN.
Adicionalmente, me permito rescatar de las demandas presentadas aquellas que se refieren a la inconstitucionalidad de la disposición transitoria décima comprendida en las disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado de manera amplia a los procedimientos de
ejecución coactiva regulados por el Código de Procedimiento Civil, sin que exista precisión en el campo tributario. Así, me permito citar los casos: 0005-12-IN y 0068-11-IN.
Disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado
En lo que respecta a las disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado se
desprende diez reformas sustanciales al procedimiento de ejecución coactiva ordinario regulado por el Código de Procedimiento Civil. Tomando en consideración que el procedimiento referido no es sinónimo del tributario, por las razones desarrolladas en capítulos precedentes, se sobreentendía que las modificaciones solo operaban en la coactiva ordinaria, empero los efectos
119 El detalle completo respecto de las demandas de inconstitucionalidad en contra de la LFAYOIE se encuentra en
de ciertas disposiciones traspasaron al ámbito tributario, por las hechos a continuación anotados.120
El Director General del Servicio de Rentas Internas envió con fecha 30 de noviembre de 2011 el Oficio No. 00589 dirigido al Presidente del Consejo de la Judicatura de Transición y al Presidente de la Corte Nacional de Justicia, con la intención de sociabilizar las disposiciones cuarta, sexta y primer inciso de la transitoria décima contenidas en la LFAYOIE (disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado) y consecuentemente su respectiva aplicación en los Tribunales Distritales de lo Contencioso Tributario y la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.
La fundamentación recogida por el representante de la Autoridad Tributaria Central se resumió en dos cuestiones: por un lado el contenido mismo de la disposición transitoria décima; y por otro, la calidad supletoria del Código de Procedimiento Civil en el procedimiento de ejecución coactiva tributario, conforme lo señala el mismo Código Tributario ecuatoriano.
El Consejo de la Judicatura en Transición respondió el Oficio enviado por la Autoridad Tributaria Central, a través de un resumen jurídico de las disposiciones para cobro eficiente de las acreencias del Estado contenidas en la LFAYOIE. Adicionalmente, con fecha 9 de noviembre de 2011 el Director Nacional Jurídico del Consejo de la Judicatura en Transición, emitió un informe jurídico, bajo Memorando No. 2604-DNAJ-CJ-2011-OCHG-JIG-AV, favorable a la petición formulada por la Administración Tributaria, es decir la sociabilización de las disposiciones cuarta, sexta e inciso primero de la transitoria décima a los órganos jurisdiccionales en materia tributaria.
El 19 de diciembre de 2011 el Pleno del Consejo de la Judicatura mediante Memorando No. 1063-S-CJT-2011 aprobó el informe presentado y ordenó la respectiva sociabilización de las disposiciones aludidas en el oficio enviado por el Director General del SRI. En consecuencia, los documentos previamente detallados sirvieron de sustento para que el Consejo de la Judicatura en Transición, mediante Oficio No. 82-DG-CJT-11-DR, de 21 de diciembre de 2011 ordene la respectiva sociabilización en los Tribunales Distritales de lo Contencioso Tributario de
120 Léase con soltura los antecedentes que motivaron la aplicación de las disposiciones para el cobro eficiente de las
Pichincha, Guayas, Manabí y Azuay, y la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.
De esta manera, el Presidente de la Corte Nacional de Justicia dirigió una carta al Presidente de la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario, de fecha 4 de enero de 2012, por medio de la cual adjuntó los documentos referidos en los párrafos precedentes entregados por el Consejo de la Judicatura en Transición para que se cumpla con los fines pertinentes. Es decir que se proceda con la aplicación de las disposiciones cuarta, sexta e inciso primero de la transitoria décima de la LFAYOIE en los procesos de excepciones a la coactiva tributaria.121
Cabe puntualizar que en la actualidad, conforme se observará más adelante existió el criterio dividido por parte de los órganos jurisdiccionales, respecto de la aplicación de las disposiciones aludidas. Por un lado hay quienes aplicaron de forma irrestricta el contenido de la consignación prevista en la disposición cuarta y primer inciso de la transitoria décima en el procedimiento de excepciones y al extremo se encuentran los que decidieron elevar en consulta a la Corte Constitucional su aplicación, en razón de la existencia de una fundada duda.
Finalmente, al ser relevante en nuestra investigación conviene señalar que de acuerdo al soporte informático de la Corte Constitucional solamente dos demandas fueron presentadas en torno a la inconstitucionalidad de las disposiciones tercera, cuarta, sexta y transitoria décima de las
disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado, en el campo tributario y son
las causas: 0001-12-IN y 0003-12-IN. Hecho lo cual demuestra una clara inconsistencia entre el análisis a continuación descrito de las disposiciones en cuestión y la reacción de la propia sociedad frente a su aplicación en materia tributaria.122
121 Léase cada uno de los documentos señalados en el Anexo 4
122 Léase las dos demandas de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones tercera, cuarta, sexta y transitoria
décima de las disposiciones para el cobro eficiente de las acreencias del Estado, con aplicabilidad en el campo tributario en el Anexo 5. Fecha de actualización: 28 de julio de 2014.